中共中央组织部、人事部、公安部关于办理干部退（离）休等手续时认定出生日期问题的通知
作者:法律资料网 时间:2024-07-10 18:55:18 浏览:9134
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中共中央组织部、人事部、公安部关于办理干部退（离）休等手续时认定出生日期问题的通知
中共中央组织部、人事部、公安部关于办理干部退（离）休等手续时认定出生日期问题的通知
中共中央组织部等
各省、自治区、直辖市党委组织部和人民政府人事厅（局）、公安厅（局），中央、国家机关各部委和各人民团体干部（人事）部门：
为在办理干部退（离）休等手续时，正确认定干部的出生日期，现将有关问题通知如下：
一、凡干部居民身份证填写的出生日期同本人档案记载的出生日期一致的，均可作为组织、人事部门在办理其退（离）休等手续时，认定出生日期和计算年龄的依据。
二、凡干部居民身份证同干部本人档案记载的出生日期不一致的，组织人事部门在办理其退（离）休等手续时，应会同干部常住户口所在地户口登记机关进行查证核实，按干部管理权限和户口管理权限批准后查实的出生日期作为计算年龄和户口登记的依据，查证材料归入干部本人档案
，同时抄送干部常住户口所在地户口登记机关。对无法查实的，应以干部档案或户口档案中最先记载的出生日期为依据。
三、凡在公安部发布《关于在全国实施居民身份证使用和查验制度的通告》之前已办理了退（离）休手续的干部，其出生日期的认定及年龄的计算，均以办理退（离）休手续时组织人事部门管理的干部本人档案的记载为依据。
四、干部个人不得随意更改出生日期。今后，凡要求更改出生日期的，须经干部管理部门会同其常住户口所在地户口登记机关审查，按照干部管理权限和户口管理权限批准。
1990年8月30日
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新的劳资关系格局中单位对职工处罚的再分析
内容概要：本文是在我国社会主义市场经济体制的逐渐的完善的过程中，作者在从事规范企业劳动人事关系管理工作后，根据现实中企业普遍存在的新旧劳资问题，重点对管理学意义上的惩罚原理的不足以及用人单位处惩劳动者存在的问题进行剖析，针对现实中劳动关系管理中的新的亟待规范的问题，突破了传统处罚性管理思维，运用劳动法和企业管理实务的双重视角，提出了相对可行的劳资关系新思路和新方案，并且从相反的视角论证了沉重的惩罚理念应当淡出日新月异的劳动关系格局的命题。
关键词：《企业职工奖惩条例》
社会中处罚的产品琳琅满目，从社会道德舆论的谴责，到合同法中处罚性的违约金，到行政法中的行政处罚和行政处分，再到刑法中的刑罚等。我们现在主要讨论的是用人单位对劳动者的处罚，即资本对于劳动力的控制的表现形式。处罚意味了主体违反了某种受强制保护的规则后的社会代价，或者说是报应的成本。其实我们首先应当为惩罚正名。一般意义上的惩罚具有以下几个特征：（1）条件性， 实施惩罚必须以处于某集团或团体组织中的成员行为违规并触特定主体的利益为前提，即以造成损失和违规为前提条件；（2）临时性，惩罚是临时剥夺当事人的某种权益，是一种手段，不以惩罚为目的；（3）报应性 ，违规者要为自身行为不当而造成的后果承担自己的不利益；（4）惩戒性 ，如果使用适当，惩罚可以使违规行为者得到遏止的暗示，也可使其他主体习得到间接经验，不敢犯类似的错误，具有警示的性质，即可以威慑未来事件潜在的危险；（5）相对性，惩罚是一定历史时期的产物，具有历史性、动态性。（6）惩罚的局限性。惩罚不是万能的，效能是有限的，本身处罚的负面效应。使用不当会带来严重的后果。对于用人单位对劳动者的处罚，旧的《企业职工奖惩条例》中确立的是企业对职工的惩罚的概念范畴体系，有的叫纪律处分，有的叫行政处分，有的叫行政处罚，有的经济处罚，个人以为“企业对职工的惩罚”这是经济性概念和行政概念的混合，从法律角度应当叫用人单位对劳动者的处分。根据《职工奖惩条例》的规定，对员工的处分包括经济处罚和行政处分，事实上行政处分与纪律处分的区别。纪律处分是指社会组织对违反组织章程、内部规章制度的内部成员给予的处分。二者的区别是：第一，实施的主体不同，行政处分是国家行政机关实施的处分，纪律处分是社会组织实施的处分；第二，实施的对象不同，行政处分的对象是国家机关中的工作人员，纪律处分的对象是社会组织的成员；第三，依据不同，行政处分的依据是国家的法律、法规，纪律处分的依据是法律、法规以及组织章程、规章制度、决议等。对用人单位对劳动者处分概念的混淆不清是我国目前企业对劳动者处罚混乱的典型症状。
一、解读《企业职工奖惩条例》的事过境迁
（一）《奖惩条例》颁布之后的经济体制的变迁
从中华人民共和国成立以后，中国为了迅速实现工业化，使国富民强起来，制定了把重工业优先发展的战略。重工业是一个花费资本巨大的一个产业。因此有统购统销制度、人民公社制度、城乡二元户籍制度服务于优先发展重工业。其中城市中的国有性质的企业的一切资源配置全都成为政府行为，老动者进入单位的门，就是单位的人。劳动者的政治前途，事业成败，生老病死，衣食住行，甚至子女受教育的幼儿园、学校，单位都大包大揽了。如果没有特别的意外的话，用人单位从此成为每一个老动者的依附的命根子。因此《企业职工奖惩条例》正是在这样的计划经济时代的背景下出笼，在以固定工为主体的劳动用工条件下制定的，企业劳动者作为计划经济的要素，按照计划经济的模式由政府纳入了计划的编制。企业严格限制劳动者的流动，企业无权通过将不合格的劳动力资源剔除出企业，当然由于没有市场竞争也就没有必要剔除出去，也就谈不上通过劳动力市场进行人力资源的优化组合，同样当时也没有劳动力市场。公有制的企业为了维持内部的计划经济模式的正常运作，在企业实行行政化管理的背景下企业对内部的职工的惩处成为了自然而然的事情。但是二十一世纪的中国几经曲折改革后形成了崭新的孕育着巨大风险和机遇的市场模式，新的多元化的利益元素开始在旧的劳动关系管理格局中激荡。
（二）《奖惩条例》颁布之后劳动力资源市场的变迁
在20世纪80年代之前是谈不上劳动力市场的，中国这二十多年经历了劳动力市场的从无到有的重大变迁，劳动力市场的形成，首先对于农村剩余劳动力来说，原来只能在农村从事种粮食生产，在田地里劳作的人，现在不必再局限于农业生产了，可以转移到乡镇企业，而且现在也可以转移到小城镇，中等城镇，甚至转移到京沪等这样的大城市了，那么这是一个新的变化。其实是对于城市职工来讲，那么过去是铁饭碗，没有竞争。有权在中学毕业以后或者大学毕业以后由国家包办工作，那么现在竞争激烈众所周知，这个竞争者首先是外来务工人口，也就是农村转移到城市来的劳动力。 再次国有经济不再是劳动者就业的唯一渠道，那么现在更多的劳动力被配置到非国有经济里面去。 第四，非正规就业在吸收劳动力就业这方面，起到越来越重要的作用。在劳动力市场的前提下配置劳动力资源，进一步发育劳动力市场，首先要清除过去妨碍劳动力市场形成的制度障碍。
（三）《奖惩条例》颁布后劳动关系的属性的变迁
与计划经济时代比，劳动关系日趋明朗化。在计划经济体制下，利益主体关系不是清晰明确的。国家代表全社会利益，企业行政和职工都不具有独立的主体身份，表现为利益一体型的劳动关系，实质上是一种劳动行政关系。在市场经济条件下，劳动关系双方表现为两个相对独立的利益主体，由用人单位和劳动者直接构成并自行管理的系统，劳动关系本质上是一种资本和劳动力利益的差异型关系。同时，由于双方主体之间利益诉求存在着差别和矛盾。市场经济条件下，劳动关系日趋契约化，劳动关系的形成和调节方式主要通过劳动合同的方式来实现，且劳动关系市场化，主要通过劳动力市场机制进行调节，劳动关系的形成、劳动条件的确定以及劳动力价格水平等很大程度上取决于劳动力市场供求的状况。因此包括《奖惩条例》在内国家或地方颁布的处罚规定以及许多企业内部制定的处罚规则明显有参照《行政处罚法》和《刑法》的痕迹。过去的劳动关系的行政属性是对公有制企业采取政企不分的劳动关系从的行政属性走向商业属性，开始具备一种社会契约化的体征。
（四）《奖惩条例》颁布后劳动关系的调整理念的变化
由于计划经济时代的国有企业的行政化管理和员工的国家干部的身份待遇，因此出台了这种类似于如今公务员处罚条例的规定。建国以后，经过民主改革，所有国营企业也建立了与当时苏联体制相仿的管理体制。在这种体制下，劳动关系被当作一种依附于行政关系的社会关系来看待，在理论和实践上对劳动关系和劳动行政关系往往不加区别，许多劳动法规也被定性为行政法规，对这两种关系的调整也往往是融合在一起。我国在八十年代初开始探索社会主义市场经济的新路。市场经济是自由经济和平等经济。与此相一致的是，注重平等、自愿原则的民法理论开始在我国得到重视。这一理论进而被用来调整各种社会关系，包括劳动关系。很多民法学者主张将这种劳动关系视为民法的调整对象。由于劳动者先天和后天具有的弱势地位,导致形式上的平等和事实上的不平等，局部范围出现比较严重的劳资矛盾，为了调整这一日益敏感的且关系社会主义发展的至关重要的社会关系，通过国家介入来平衡这种容易失衡的劳资关系，劳动法也越来越被赋予社会法的色彩，社会法是国家为保障社会福利和国民经济正常发展，通过加强对社会生活干预而产生的一种立法。我国劳动关系的价值的调整由此可见经历了从公法调整再到私法调整再到社会法调整的过程，完成了从人身依附到形式平等，再到实质平等的社会进步过程。公法一般以国家利益为本位；私法以个人利益为本位；社会法以社会利益为本位。不能因为劳动关系以及劳动法的公法成分非要参照行政管理模式。
二、质疑在企业管理领域的惩罚原理
计划经济时代特殊的劳动关系和管理模式的大前提以及如此背景下演绎出来的小前提，使处罚成为维持稳定呆板的劳动系统的最为有效得手段，来维持企业组织庞大的行动能力。在计划经济体制下，由于政企不分，国有企业和乡镇集体企业行使着半政府的职能。企业职工基本上是终身制以及接班制，即职工进入企业之后，大多数是有进无出。如果职工没有违法犯罪行为和严重违反企业规章制度行为，企业是不能辞退他们的，所以在许多情况下，不得不借助处罚的手段进行劳动管理和企业管理。似乎罚款成为企业行之有效的劳动管理和企业管理办法。
（一）消极影响的心理学分析 实证的行为心理学上认为，在可以计算的大多数情况下，人们对所损失东西的价值估计，比得到相同价值时的估价高出两倍。而且，当所得比预期多时，人们会很高兴;而当失去的比预期多时，损失带来的心理痛楚胜过认为人们最在乎的是他们已经得到的东西。占有的时间越长，失去的痛苦越大。加上数千年惩罚的报复性和习惯性，认为惩罚带来的违反规则的成本足以遏止人对规范的挑战心理。通过惩罚原理达到循规蹈矩的增强目的。将这种惩罚的原理利用得淋漓尽致，工具主义的管理理念的异化导致用人单位认为劳动者就得罚，管理者们迷恋于万能主义的惩罚，但是现代的管理文明强调管理的人性化，注重人权惩罚面临着全面的社会文明的挑战，管理的工具主义威胁着人类本身的价值。从管理学的发展来看，倾向于采用经济惩罚手段的人是越来越少了。最早的管理思想中，管理者会假设员工都是懒惰的、不自觉的，所以要用监管的方式来管理员工，如果员工违反了管理者的规定，自然要对员工进行处罚；现在的管理思想中，管理者会把所有员工都假设为具有主观能动性的人，是拥有创造力的人，因此管理倾向以结果为导向，即按照员工的绩效进行评估，确定员工的报酬，而经济惩罚已经在逐渐淡出，已经被其限制在一定范围之内使用，因为管理学理论正在朝着越来越人性化的方向发展。在计划经济行政化管理的情况下，企业管理职工更多的是使用行政手段，缺乏用法律手段和其他经济手段管理企业，更缺乏先进的企业文化的管理效应。处罚作为较强的行政管理性质的措施，是符合当时的时代特点的。当前在我国建设社会主义市场经济体制的情况下，即使企业使用某些行政手段管理企业，也绝不是政府性的行政手段，而应该是企业性的管理手段。值得一提的是，处罚并不是万能的。企业管理和劳动管理手段多种多样。罚款适用的情形不应当过于宽泛。职工违反企业内部规章制度，可以通过教育、纪律处分、劳动仲裁或法律诉讼等途径解决。还可以通过订立短期劳动合同，签订劳动试用期合同来解决。惩罚是一种负增强的行为矫正技术，消极作用也是不容忽视的。用人单位对劳动者的惩罚权，容易使下属迎合上司的喜好，对上级惟惟诺诺，不提出自己的思考。动辄处罚会对员工心理造成冲击，员工会觉得自己本来固定的收入被扣掉了一部分，从而产生怨气。惩罚带来的强烈的剥夺感和屈辱感，在可以闭合的劳动力系统中劳动者往往会在优选择的情况下离开原先的用人单位，没有选择余地的劳动者只能“忍辱负重”继续工作，但是已经严重影响其工作质量和生活的质量。
（二）负面影响的成本管理学分析 近年来由于劳动力市场残酷竞争，劳动力剩余问题严峻，用人单位也面临着激烈的竞争，拼命地降低成本和追求利润是吾人可以否认的事实，因而各种利益集团利用这种供求关系，为了自身的利益压低劳动者的使用成本，甚至于不惜非法处罚劳动者，企业制定自己的家法，处罚依据本身不合法，处罚员工随意性大，不讲求合理性，倾向领导的情绪化，程序不合法问题非常严重，劳动者为了保住一份工作往往面对企业非法处罚无可奈何，这种企业内部的“家庭暴力”严重地侵害者劳动者的权益，企业的管理者对劳动者的惩罚容易激化劳资矛盾，近年来因为企业处罚员工导致的劳动争议案件不断攀升，使劳动者和管理层关系紧张，造成了劳动力对资本的严重的信任危机，使企业内部的沟通成为严重的问题。管理者运用权力的方式直接影响下属的工作积极性和工作场所的氛围，所以它对于管理者十分重要。利用各种“花样”来处分员工，在本质上是为了阻止员工继续犯错，改善其工作态度，这种方法本身并没有错。企业借助自己的优势，利用劳动者的弱势，企业任意挥动乘法这根大棒，动辄惩罚劳动者，如停职、降职、罚款、解除劳动合同，或者强行调动劳动者工作岗位、工作地点等细节。实施惩戒性规范则是要付出代价的，并非轻而易举的达到目的的。事实上惩戒者要依赖被惩戒者的支持，并且事后在与他人讨论有关事件时，要得到舆论（第三者）的支持。虽然企业中用人单位与劳动者之间同样受到目标行动者的行动的外部影响，但是这里的规范对于劳动者来说，始终是一种倾向分离性的规范（即用人单位作为目标行动者所占受益者的比例较小），而用人单位则接近于共同性规范（用人单位作为目标行动者占受益者比例很大）。这样使得劳动者倾向于抵制规范，即使用人单位所拥有的控制权（可以充分惩罚劳动者）对劳动者的影响很大，但是这种惩罚所获得的利益却是有限的。因为这种惩罚往往得不到被惩罚者的支持，同时实施惩戒者事后也不能得到其他行动者的支持。可见惩罚是具有边际效应，越是苛刻的盛行的惩罚主义越是造成混乱和不效益。惩罚会带来的价值有些时候足以抵消惩罚的效应，过多的使用惩罚也是管理者的一种无能表现。我们无法想象劳动者兢兢业业地劳动只是在处罚大鞭的挥舞下成就的现代劳动关系的管理文明。
三、亟待解决的用人单位处罚劳动者存在的弊端
目前用人单位处分劳动者的合宪性、合法性、人道性、合理性以及科学性都存在不同程度的问题，作为两个利益并不完全重叠甚至相对对立的利益范畴，实务中的不规范现象亟待解决，这是我国各种使用劳动力的经济实体所面临的共同 的人力资源的管理难题。
（一）处罚的范围存在的问题 在我国的各类企业中，企业对员工实施罚款司空见惯。按照1982年4月10日国务院发布的《企业职工奖励条例》的规定， 国有企业和城镇集体企业有权对职工实施罚款。该条例第11条规定了范围。（1）其中“违反劳动纪律，经常迟到、早退、旷工，消极怠工，没有完成生产任务或者工作任务的”。无法判断“经常”的标准，缺乏操作标准。（2）“无正当理由不服从工作分配和调动、指挥，或者无理取闹，聚众闹事，打架斗殴，影响生产秩序、工作秩序和社会秩序的”，无法判断后半部分是否为发生影响秩序的结果作为认定的标准。（3）“玩忽职守，违反技术操作规程和安全规程，或者违章指挥，造成事故，使人民生命、财产遭受损失的”的条款，无法判断是并列关系和承接关系，人民的生命和财产的范围也没有界定，属于政治性的概念。（4）“工作不负责任，经常产生废品，损坏设备工具，浪费原材料、能源，造成经济损失的”。对“经常”没有明确界定，未量化处理，缺乏可操作性。（6）“有贪污盗窃、投机倒把、走私贩私、行贿受贿、敲诈勒索以及其他违法乱纪行为的”中“投机倒把”的称法已经没有详细的依据了。（7）“滥用职权，违反政策法令，违反财经纪律，偷税漏税，截留上缴利润，滥发奖金，挥霍浪费国家资财，损公肥私，使国家和企业在经济上遭受损失的”、“职工有上述行为，情节严重，触犯刑律的，由司法机关依法惩处” 。只说明触犯刑律才由国家司法机关惩处，明显政企不分，代替行政权的痕迹浓重，且可能导致重复处罚。（8）“犯有其他严重错误的”这款兜底性的条款更是为企业大开方便之门，企业往往擅自扩大处罚范围。
（二）处罚的依据存在的问题 首先，《企业职工奖励条例》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》、《关于〈企业职工奖惩条例〉若干问题的解答意见》、《全民所有制公司职工管理规定》、《关于贯彻执行〈企业职工奖惩条例〉的实施办法》以及劳动部关于《企业职工奖惩条例》有关条款解释的复函作为企业处罚劳动者的依据，但是由于年代久远，不适应早已成为不争的事实。但是目前企业仍然拿着这些旧船票来处罚劳动者，弊端久亦。《奖惩条例》第四条规定，“本条例适用于全民所有制企业和城镇集体所有制企业的全体职工。对企业中由国家行政机关任命的工作人员给予奖励或惩罚，其批准权限和审批程序按照《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》办理。”我国目前有国有经济、集体所有制经济、私营经济、个体工商户、联营经济、股份制经济、涉外经济(包括外商投资、中外合资及港、澳、台投资经济)等经济类型，除了国有企业和集体企业外的企业中，都存在对职工罚款的问题，而这些企业行使罚款权目前是无法可依的。甚至于也已不适用于市场经济体制下的国有企业和城镇集体企业。在建立和完善社会主义市场经济体制过程中，我国的劳动关系日趋复杂多样。其次，司法解释认可了企业制定的不违反国家法律、行政法规及政策规定的，并已向劳动者公示的规章制度，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。从我国现行有关立法看，对企业规章的内容合法性规范、规章的制定程序以及公示的方式等都没有具体规定或根本没有规定。法律的真空地带不仅导致劳动者自身维权的缺乏依据，也使劳动保障部门和人民法院在解决劳动关系的问题过程中没有具体依据。至于劳动合同中约定的处罚依据，个人认为不应合法，劳动合同的鉴证工作不是强制的，用人单位往往提供格式合同，劳动者没有多少选择的余地，倘若处罚条款加入合同中，增加了处罚侵权的概率。
（三）处罚合理性存在的问题 《奖惩条例》第十二条规定，对职工的行政处分分为：警告，记过，记大过，降级，撤职，留用察看，开除。在给予上述行政处分的同时，可以给予一次性罚款。但是没有严格的实施界限，企业自由裁量的范围较大，有的企业只是选择性的将这些惩罚措施变通使用，甚至有的企业与行政处罚法中的人身罚，行为罚、申诫罚、经济罚的处罚方式混同，这些模仿国家机关工作人员的内部处分条例有着明显的行政痕迹，且各企业中普遍存在奖惩不对称的问题。企业中普遍存在以扣代缴的经济处罚的做法，《奖惩条例》第16条规定：“对职工罚款的金额由企业决定，一般不要超过本人月标准工资的百分之二十。”众多企业往往是采取超过月工资的20%，认为是“一般”，所以可以特殊。现实中存在大量的以罚代赔现象。赔偿和罚款不同，罚款属于处分性质；赔偿是职工应负的一种经济责任。企业常常采用处罚代替赔偿。惩罚劳动者常常的体现个人意志，体现了上司的个人情绪性、随意性和偏激性的特点。由于我国私人资本的不断发展，许多私营企业如雨后的春笋一样遍地开花，私人资本的对利追求的极端性，导致私人企业老板不惜侵害员工的合法利益，甚至随着自己的情绪随意不人道地处罚员工，甚至于用私人暴力对劳动者进行侵害。私人老板会因为个人酗酒、家庭矛盾或者工作的不愉快宣泄在处罚劳动者的身上，国内已经有了并不少见的报道。
（四）处罚的程序存在的问题 虽然我国《劳动法》第4 条规定:“用人单位应当依法建立和完善规章制度,保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。”但总的来看,我国劳动法律对用人单位如何“依法”制定内部规章制度规定的较为简略,对于内部规章制度的调整缺乏一整套的法律规范,如应遵循哪些原则、应包括哪些内容、如何保证法定程序得到遵守、违法责任等问题,我国目前的劳动立法都存在着空白。在我国，由于劳动力过剩，一些劳动者处于就业和劳动保障的弱者地位，以法律规范上述几个问题显得特别重要。该条例第19条规定：“给予职工行政处分和经济处罚，必须弄清事实，取得证据，经过一定会议讨论，征求工会意见，允许受处分者本人进行申辩，慎重决定。”一般企业往往是领导简单决定，劳动者也没有辩解的机会，也不征求工会意见，工会一般也不会提出意见。该条例第20条规定，职工受到经济处罚：“企业应当书面通知本人，并且记入本人档案。”企业往往粗暴简单的口头告知，将处罚是否记入档案作为一种要挟。非法处罚劳动者的具有很强的隐蔽性。对于惩罚程序的公开、公正和公平被架空。
（五）惩罚的救济存在的问题 对于劳动者而言，劳动仍然是谋生的手段，而不是可有可无的活动。因此劳动者只能通过与生产资料相结合，以获得生活的条件。而对于生产资料的所有者，其不存在谋生的问题，而存在获利与否的问题。因此两者从一开始，就存在着地位上的差别，可以说这种差别是先天的，同时又是渗透在劳动关系的每一个方面。其次，这种不平等的地位决定了劳动者依附于生产资料所有者，而不是生产资料所有者依附于劳动者；第三，这也决定了劳动力依附于生产资料和劳动对象，而不是生产资料和劳动对象依附于劳动力。在更多时候，劳动者为了获得就业机会而忍气吞声地接受企业的规章制度。劳动者忍气吞声地接受，而不是被迫接受，所以就不是法律禁止，就不应划入违法行为。也就是说，职工权益经常被一些不违法但也不合理的众多因素所侵害。有时劳动合同中出现一些不平等的条款，真不好断定其是否是违法的，因为只要是双方认可就可认为其有效。因为，企业依法制定实施内部规章制度的权利是受到法律保护的。另外就是《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第三条劳动争议仲裁委员会根据《劳动法》第八十二条之规定，以当事人的仲裁申请超过六十日期限为由，作出不予受理的书面裁决、决定或者通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理；对确已超过仲裁申请期限，又无不可抗力或者其他正当理由的，依法驳回其诉讼请求。现实中由于提起仲裁申请的期限太短，现实中许多劳动者的请求因此被驳回，劳动争议不能得到实质性处理。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六条规定，在劳动争议纠纷案件中，因用人单位作出开除、除名、辞退、解除劳动合同、减少劳动报酬、计算劳动者工作年限等决定而发生劳动争议的，由用人单位负举证责任。。《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第25条第3款规定：“仲裁委员会有权要求当事人提供或者补充证据”，这一规定过于笼统，在实际案件处理中难以把握。在劳动关系中，用人单位一方是管理者，劳动者一方是被管理者，用人单位一方是行为的主动实施者，劳动者是行为的承担者，两者之间的地位是不平等的。涉及隶属关系的劳动争议中大量的主要证据，如用人单位制订的规章制度、职工的档案材料、考勤记录、工资发放记录、交纳社会保险记录、福利设施和待遇发放记录、劳动安全设施材料等都掌握在用人单位一方，而作为被管理者或行为承受者的劳动者对这些证据是不可能具有举证能力的。如果一律规定劳动争议当事人特别是劳动者一方适用民事诉讼法的痕迹的“谁主张、谁举证”原则，有失偏颇。
（六）处罚的主体存在的问题 劳动者实施处罚的主体，是指法律规定有权设定处罚规章以及执行处罚的主体或部门。一般来说都是用人单位。全民所有制企业、城镇集体所有制企业和 国有独资公司和两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司，依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。职工（代表）大会是企业处罚设定的主体。除此以外的其他企业，设定处罚的主体是该企业的权利机构或董事会、经理，在设定处罚制度时应听取职工的意见。对这些企业，职工的合法权益，包括合理的纪律要求、违纪的处罚，应该由劳动合同规定。由于劳动者参与民主管理不力，参与制定职工处罚规定的权利没有，只是象征性地征求意见，有的企业直接由职能部门制定处罚规范，制定后便执行。处罚主体和被处罚者之间悬殊的关系，处罚者以给劳动者最小的成本达到最大的效益的本质关系决定了让强者制定和其有利益冲突的弱者的处罚规则时，往往会忽略劳动者的合法权益。尤其是占企业总数的绝大多数的民营企业的利益分配制度也无情地揭示出企业突出的劳资矛盾。由于民营企业的“老板”多数白手起家，对于企业的利益即自己的利益均十分看重，对员工采取的多是“少给马吃草，多让马快跑”的薪酬激励制度，在管理上指望着小恩小惠式的“感情投资”发挥凝聚作用，往往忽视企业员工在利益分配上的合理要求，“不公开、不透明、不公正”的三不政策，让许多打工者痛切地感受到了实实在在的劳资利益矛盾，这种矛盾往往会因为处罚激化。
四、让处罚逐渐淡出人力资源管理治理范畴
对于用人单位处罚劳动者的问题是放弃呢还是坚持，是重构呢还是逢缝补补呢。当然对于惩罚的特定维度中的有效性是不可否认的，不能因为其操作的难度或者现实中的弊端轻易地因噎废食。应当持辨证批判的态度对这一制度进行历史性地再造。
（一）从劳资关系发展长远的维度上，树立尽可能缩小处罚范围或者不处罚的价值理念。本人是不大赞同处罚尤其是经济惩罚这种管理方式的。首先，因为经济惩罚手段一方面会对员工心理造成冲击，一方面企业和劳动者对当时情景是很难进行举证的，在这种劳资纠纷中，事实很难澄清，容易引起劳资矛盾，因此尽可能缩小处罚范围或者不处罚是必要的。其次，本文前面已经分析了企业员工管理处罚系统的具有可替代性的，即可以通过其他的管理手段替代性事实上企业可以将对员工的经济处罚通过另外一种方式来实现，尤其是考核的方式实现，由于现在劳动力市场的残酷的竞争，劳动者即使没有被及时地处罚，但是将这些违反合法有效的企业纪律规定的情形的考核作为是否晋升或续签劳动合同时，比起处罚的效果更具威慑力，因此尽可能缩小处罚范围或者不处罚是完全可行的。再次，应当立即让罚款和经济性处罚淡出用人单位对劳动者处罚的范畴，严禁侮辱歧视性的处罚手段。我国劳动法应当明确禁止用人单位对劳动者采取罚款和经济性处罚措施。任何与此相反的规定都无效。经济性处罚是指某项惩罚措施直接给劳动者带来经济上的损失,对于劳动者遭受的间接性经济损失，比如因为年底综合测评导致用人单位不再续签劳动合同造成的隐性损失则不在此范围内。劳动法中应明确禁止用人单位因为劳动者的出身、性别、习俗、家庭状况、种族、民族、政治观点、参加工会或者互助会活动、行使罢工权、宗教信仰、身体健康状况或残疾因素( 除非有医生证明属于无能力者)而惩罚或者解雇劳动者。最后，应当吸收行政处罚法的处罚原理禁止用人单位对劳动者的同一个错误行为进行两次处罚，并规定雇员错误免除处罚的期限。需要强调的是这里对行政处罚法和刑法原理的参照并不是上文提到的混淆劳动关系的社会属性产生的照搬行政处罚的做法。
（二）从劳资关系转折的维度上，再造对劳动者处罚的流程。逐步取消或者集中收回处罚劳动者的权力战略。一些不会对劳动者权益产生重要威胁的惩罚手段如经济罚和人身法之外的手段也应加强各级劳动关系监管的力度和广度。首先应改变对劳资矛盾乐观和放纵的态度，有相当一部分地方政府官员和企业经营者认为如今企业竞争激烈，贯彻《劳动法》不利于企业发展和生存。有的片面认为《劳动法》只替工人说话不顾企业利益。地方政府不同程度的存在仅考虑企业对地方经济的贡献以及个人的政绩的问题，将劳资关系事实上交给了劳动力市场供求制约以及依赖于企业主的自律，事实上这是非常不可靠的。尤其中民营资本的原始积累过程中政府部门的行政性干预越来越有必要。对劳动者权益保护问题采取忽略不计的态度将会成为未来中国社会不稳定的致命因素。地方政府应重视劳动监察工作，使劳动监察部门无论在人员和设施配备上还是在维权手段上都具备有效的支持，解决目前其维权力量软弱，效率不高的问题。在无法避免处罚工具使用之前，应当立即加快劳动法律的修改，弥补法律空白和剔除旧体制的因素。对于处罚的主体和程序，制定处罚依据的主体和程序，对于处罚的范围和处罚的手段应当进行可操作化的量化处理，应当坚持并强化和细化民主程序,尊重职工的辩护权。处罚的规范保守些更加有利于约束处罚权力的恣意和寻租行为 。对于处罚的主体和程序应当增加劳动行政部门复核的环节，剥夺企业惩处的决定权，只留给其处罚的请求权。对于处罚的依据的制定问题，应当全面清理企业单方面制定的没有体现民主参与和工会意志的“家法”、“纪律”等土政策。凡是企业单方面制定的依据必须经过职工代表大会讨论通过，并最后由劳动行政部门审定备案。也可以由劳动保障部门授权律师事务所或劳动管理中介机构专门负责对企业内部管理制度的审查。
（三）从处罚手段之外开发处罚手段的替代性管理工具。企业内部的人际关系，对企业的生存和发展具有不可小视的作用。本书的主要内容就是如何对待企业内的违规雇员。个人以为，对违规劳动者不宜采用惩罚手段，可以采取口头提醒、书面提醒、决断休假直至解雇这样循序渐进的处理办法。这样做，有利于优化企业内部的小气候，缓和上下级关系，激发雇员的积极性，形成一套以人为本，注重人的尊严的观点及由此衍生的处理企业人际关系的程序。首先，可以谨慎地通过使用经济处罚以外相对缓和的处罚手段，防止劳资关系发生破裂性的矛盾。其次，通过考核评价体系达到劳动者因为其犯规行为和收益直接挂钩达到比处罚更好的正面效果。一般员工的薪酬构成都包括固定与不固定的两部分，固定的一部分是工资，不固定的一部分是奖金、提成等收入，那么企业就可以把对员工的行为规范要求列入奖金发放的考评体系中，起到了因此而导致的代价剥夺，还有一种方式就是经济赔偿，可见的经济损失可以赔偿，员工违反合法的企业规章，没有直接可见的损失的，足以造成一种危险的状态的，也是可以要求赔偿的，经济赔偿尤其是惩罚性的赔偿制度能够起到一个非常严肃的警示作用，从而规范员工的行为，保证企业生产的安全和效率。而用浮动奖金的方法来约束员工的行为或者通过赔偿来约束，从管理心理学的角度来讲，员工也比较容易接受。因为企业承诺的工资部分并没有减少，而奖金多拿一点或少拿一点毕竟都是在“拿”，而不是在“扣”，而员工为了拿到更多的奖金，就会努力使自己的行为规范符合企业的要求。因为造成了损失，所以应当赔以同等价值。从企业的角度来说，成本没有丝毫的增加，没有损失。用这种方式来操作，同样可以达到对员工的约束作用，但却可以减少很多麻烦。最后，可以绕过达到开除、除名、辞退，可以直接和劳动者解除劳动合同，没有必要非要给劳动者戴上开除、除名或辞退的帽子再和劳动者解除合同。
结束语 正值劳动法的立法修改应该被提上日程，个人以为修订劳动法应当树立劳动者本位的价值信仰，加强对劳动者权益限制，畅通劳动者权益的救济渠道。首先应建立健全包括《劳动法》和《企业职工奖惩条例》的而且是有效的关于企业劳动规则的一系列规范和标准，这些规范可以看作是防止用人单位或者劳动行政保障部门的（可设专门纪律处分委员会）滥用这一权力的预先防范。立法的空白，加上相应的监督监察不力，以及职工维权意识和奴性文化色彩的积淀，家长式和附属性的企业管理模式，使员工的权利出现马太效应，越弱越弱的现象。其次，引入劳动仲裁时效中止、中断和最长时效制度。再次，实行用人单位负担劳动者有能力举证的证据外的举证责任。由于劳动争议仲裁机构本身其职权的局限性和隶属体制，难以做到公正的依法仲裁，建立成立专门的民间性质的劳动争议委员会，或者成立专门的劳动法院。第四，进一步发挥劳动关系三方协商机制的功能和成效有待，使工会的人财物从企业中独立出来，依据对企业或行业的惯例与企业建立集体劳动合同对劳动者进行保护。第五，以劳动合同制度为标志，建立劳动关系机制已形成，虽取得很大进展，但巩固、推广和完善需艰苦努力。应当有针对性的提升劳动者自我保护意识，增强全面推行企业员工维权手册，将劳动侵权和劳动争议的解决的重心前倾。改变劳动者只管打工挣钱，却对用人单位的不合理要求和劳动违法行为大多采取“忍”的态度。第六，21世纪的企业与员工之间的关系需要靠新的游戏规则来确定，这种新的游戏规则就是劳动契约与心理契约。构建企业与员工关系的新模式——以法律契约和心理契约为双重纽带的战略合作伙伴关系，以法律契约和心理契约作为调节员工与企业之间关系的纽带。一方面要劳动法确定员工与企业双方的权力、义务关系、利益关系；另一方面企业与员工应在共同愿景基础上就核心价值观达成共识，培养员工的职业道德，实现员工的自我发展与管理；企业要关注员工对组织的心理期望与组织对员工的心理期望之间达成了“默契”，在企业和员工之间建立信任与承诺关系；业与员工双赢的战略合作伙伴关系，个人与组织共同成长和发展；人力资源管理由行政权力型转向服务支持型。使人力资源职能部门的在传统科层理论下的权力淡化，直线经理的人力资源管理责任增加，员工自主管理的责任增加，在劳动者素质不断提高的未来和不断完善的劳动力市场后，让惩罚的浓云不再笼罩着广大的劳动者。
（作者 武志国 内蒙古大学法学院 蒙西集团劳资法务顾问）
北京市财政局 北京市劳动和社会保障局 北京市经济委员
关于印发北京市下岗失业人员小额贷款担保基金和微利项目小额贷款财政贴息管理办法的通知
京财经一〔2003〕803号
市商业银行、首创投资担保有限责任公司、各区县财政局、经（计）委、劳动和社会保障局：
为妥善解决我市下岗失业人员就业问题，按照中国人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部联合制发的《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》（银发〔2002〕394号）、《中共北京市委、北京市人民政府关于贯彻落实中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作文件的通知》（京发〔2002〕18号）的规定，现将《北京市下岗失业人员小额贷款担保基金管理办法》和《北京市下岗失业人员从事微利项目小额贷款财政贴息管理办法》下发给你们，请遵照执行。
附件： 1、北京市下岗失业人员小额贷款担保基金管理办法
2、北京市下岗失业人员从事微利项目小额贷款财政贴息管理办法
北京市财政局 北京市劳动和社会保障局 北京市经济委员会 二○○三年四月二十八日
主题词：财政 失业 担保 贴息 办法
抄送： 财政部，市审计局，市工商局，市交通局，市公证处，市财政局分局
北京市财政局2003年4月29日印发
附件：1、北京市下岗失业人员小额贷款担保基金管理办法
第一章 总则
第一条为解决本市下岗失业人员自谋职业、自主创业过程中小额担保贷款问题，根据中国人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部联合制发的《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》（银发[2002]394号）、《中共北京市委、北京市人民政府关于贯彻落实中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作文件的通知》（京发[2002]18号）的规定，结合本市实际情况，特制订本办法。
第二条 本办法所称小额贷款担保，是指由北京首创投资担保有限责任公司（以下简称首创担保公司）根据合同约定，以保证的方式为下岗失业人员申请小额担保贷款提供担保，保证贷款银行（指北京市商业银行）债权实现的法律行为。
第三条 本办法遵循中华人民共和国《担保法》规定的平等、自愿、公平、诚实信用原则，通过科学的风险管理机制，保障合同当事人各方的合法权益。
第二章 来源与规模
第四条 北京市下岗失业人员小额贷款担保基金（以下简称担保基金）由北京市市级财政部门出资设立，专项用于促进本市下岗失业人员自谋职业和自主创业。
第五条 担保基金初始规模为5000万元人民币。根据担保业务发展需要，担保基金规模可适当调整。
第六条 担保基金的担保责任余额，不超过担保基金银行存款余额的五倍。
第七条 担保基金可以吸收优秀企业参加，可以接收海内外社会各界捐赠。
第三章 管理机构
第八条 担保基金设立两个管理机构，一是担保基金监督管理委员会（以下简称监管会）；二是担保基金日常管理机构（以下简称日常管理机构）。
第九条 监管会由北京市财政局（以下简称市财政局）、北京市经济委员会（以下简称市经委）、北京市劳动和社会保障局（以下简称市劳动保障局）、首创担保公司、北京市商业银行（以下简称市商业银行）组成，每年召开一次监管会会议，或经监管会成员提议召开临时监管会会议。主要职责为：
（一）根据有关法律、法规规定审核、批准日常管理机构小额贷款担保业务管理制度；对小额贷款和担保业务进行指导、考核、审计与监督。
（二）审议、批准小额贷款担保业务年度工作计划和工作报告；
（三）审议、批准弥补代偿损失方案；
（四）审议、核销坏帐和变更担保基金规模。
第十条 首创担保公司为担保基金日常管理机构。主要职责为：
（一）执行监管会批准的年度工作计划，组织实施监管会决议；
（二）对监管会负责，于每年一季度报告上年度工作执行情况及本年度工作计划；
（三）负责担保基金日常管理；
（四）提请监管会审议、核销坏帐和审议、批准弥补代偿损失方案；
（五）提请监管会审议调整担保基金规模；
（六）负责对街道（乡镇）社会保障事务所（以下简称社保所）开展小额贷款担保业务相关的业务培训和工作指导；
（七）监管会交办的其他工作。
第四章 贷款担保对象和条件
第十一条 担保基金用于对有劳动能力和就业愿望的下岗失业人员通过自谋职业、自主创业或合伙经营和组织起来实现再就业过程中，其自筹资金不足部分，向市商业银行经办机构申请小额担保贷款提供担保。具体支持对象和条件为：
（一）具有本市城镇居民户口，年龄在60岁以下、身体健康，诚实信用，持有《再就业优惠证》和经创业培训机构培训并获得相关结业证书，经工商管理部门批准领取了营业执照，自谋职业、自主创业从事个体经营（以下除外：建筑业、娱乐业、广告业、桑拿、按摩、网吧、氧吧）的下岗失业人员。
（二）符合上述条件的下岗失业人员合伙经营和组织起来就业创办小企业（以下除外：建筑业、娱乐业、广告业、桑拿、按摩、网吧、氧吧；批发、批零兼营以及其他非零售业务的商贸企业）。
（三）下岗失业人员申请贷款担保时须在市商业银行经办机构开立帐户；自有资金不低于贷款金额的50%；合法经营，资信程度良好，有偿债能力，能按照规定提供有效反担保。创办小企业的除具备上述条件外，持有《再就业优惠证》的下岗失业人员不得低于创业人员50%。
第五章 贷款担保额度、期限与用途
第十二条 贷款担保额度：
（一）为单个自然人自谋职业、自主创业提供的小额贷款担保金额不超过2万元。
（二）为下岗失业人员合伙经营和组织起来就业创办的小企业提供小额贷款担保，可根据人数和经营项目适当扩大规模，贷款担保金额不超过10万元。
第十三条 贷款担保期限一般为一年，最长不超过二年。借款人提出展期的，在确定借款人展期期限内能够及时履行债务（含借款利息）的前提下，首创担保公司同意继续提供担保的，市商业银行经办机构可展期一次，展期期限不得超过一年。
第十四条 还款方式和不属于财政贴息的非微利项目贷款计结息方式按市商业银行有关规定执行。
第十五条 借款人应将贷款用作自谋职业、自主创业或合伙经营和组织起来就业创办小企业的开办费和流动资金。
第六章 贷款担保程序
第十六条 需要提供小额贷款担保的下岗失业人员，经创业培训机构组织就业培训、创业辅导合格后，按照自愿申请、社保所受理评审后择优推荐、首创担保公司审核并承诺担保、市商业银行经办机构核贷的程序，办理贷款手续。上述部门应在规定时间内完成各自办事程序。
（一）自愿申请
1、从事个体经营的下岗失业人员需向本人户籍所在地社保所提交下列文件（一式三份，社保所、首创担保公司、市商业银行经办机构各一份）并保证其真实性：
（1）小额贷款担保申请书；
（2）申请人身份证原件及复印件；
（3）《再就业优惠证》及复印件；
（4）参加创业培训机构举办的就业培训取得的相关证书及复印件；
（5）个体经营营业执照及复印件；
（6）申请人创业(贷款)项目可行性报告；
（7）申请人自有资金证明；
（8）拟提供的反担保措施；
（9）小额担保贷款微利项目财政贴息申请表；
（10）担保公司及银行经办机构需要的其他资料。
2、下岗失业人员创办小企业需向注册登记地社保所提交下列文件（一式三份，社保所、首创担保公司、市商业银行经办机构各一份）并保证其真实性：
（1）小额贷款担保申请书；
（2）合伙人或股东的《再就业优惠证》及复印件；
（3）营业执照副本原件及加盖企业公章的复印件；
（4）企业组织机构代码证原件及加盖企业公章的复印件；
（5）贷款卡复印件及密码（或贷款卡查询结果复印件）；
（6）注册验资报告原件及复印件；
（7）加盖企业公章的企业章程及合伙协议书复印件；
（8）税务登记证（国税、地税）副本复印件；
（9）法定代表人或负责人简历、身份证原件及复印件；
（10）授权代理人的授权书及代理人身份证原件及复印件；
（11）企业决定申请融资担保的股东会决议或合伙人会议决议；
（12）企业持有《再就业优惠证》的下岗失业人员不低于创业人员50%的相关证明文件；
（13）当年(或近二年季、月)财务报表，包括资产负债表、损益表、现金流量表等；
（14）企业一般情况及业务内容介绍；
（15）项目可行性研究报告；
（16）拟提供的反担保措施；
（17）担保公司及银行经办机构需要的其他资料。
（二）受理推荐
申请人须在上述资料齐备后向所在地(下岗失业人员向户籍所在地、小企业向注册登记地)社保所提出申请，社保所对申请资料进行审查，确认其真实有效，项目可行，具备自有资金、还款来源和反担保能力并符合贷款担保条件后，向首创担保公司和市商业银行经办机构签发《项目推荐书》，并将资料报首创担保公司。对不符合贷款担保条件的项目，回复申请人并说明理由。上述工作应于受理后5个工作日内完成。
（三）担保审核
首创担保公司核对《项目推荐书》及报审资料，审核确认贷款担保额度、期限和反担保措施等符合规定、合法可行。对审核通过的项目，及时向申请人、社保所和市商业银行经办机构出具《同意担保通知书》（需列明反担保措施）。对未通过审核的，回复申请人和社保所，说明理由并提出改进建议。上述工作应于收到社保所签发的《项目推荐书》及报审资料后3个工作日内完成。
（四）贷款审查
1、申请人持报审资料、社保所签发的《项目推荐书》及首创担保公司出具的《同意担保通知书》，向指定的市商业银行经办机构申请贷款。
2、市商业银行经办机构核对《项目推荐书》、《同意担保通知书》及报审资料，审核确认贷款额度、期限、用途、还款能力等符合规定、合法可行。对通过贷款审查的，要尽快办理贷款手续，并向首创担保公司和社保所出具《同意贷款通知书》。对未通过贷款审查的，应向申请人说明理由并提出改进建议。上述工作应于收到上述资料后3个工作日内完成。
（五）反担保
首创担保公司收到市商业银行经办机构出具的《同意贷款通知书》后，会同社保所在3个工作日内办理如下业务：
1、及时委托社保所办理反担保法律手续；
2、社保所按照首创担保公司授权，在2个工作日内办妥反担保法律手续并将资料报首创担保公司；首创担保公司确认手续齐备后与市商业银行经办机构签订《保证合同》。
（六）发放贷款
市商业银行经办机构与首创担保公司签订《保证合同》后1个工作日内保证贷款资金发放到位。
第七章反担保措施
第十七条 担保申请人应根据《担保法》的规定提供必要的反担保措施，包括：保证金、抵押、质押、保证等。首创担保公司妥善办理反担保事宜，社保所根据首创担保公司授权协助办理，防止脱保。签订反担保合同时，应依法办理公证手续。
第十八条 被保证人为自然人的，可提供第三方个人无限连带责任信用反担保。该第三方个人及其配偶应作为共同反担保人与首创担保公司签订《个人无限连带责任承诺函》。
第十九条 被保证人为企业的，可根据担保金额大小及风险程度等实际情况，确定并采取其中一种或几种反担保措施。
（一）被保证人可以采取保证金方式提供反担保。保证金的管理由首创担保公司负责，主要用于被保证人不能按照合同或约定履行义务时的支付，如保证金支付后尚有余额，在保证期满后由首创担保公司退还被保证人。
（二）被保证人（或第三人）以其合法财产提供抵押（质押）反担保。抵押（质押）物的范围与条件是能够依法转让并可变现的财产及其他可以依法流通或转让的权利。财产抵押（质押）物的条件应符合《担保法》的有关规定。
（三）其他法人或自然人为被保证人提供信用反担保。信用反担保的条件应符合《担保法》的有关规定。
第八章 贷款利率与贴息
第二十条 小额担保贷款利率按照中国人民银行公布的贷款利率水平确定，不得向上浮动。市级财政部门对从事微利项目的小额担保贷款据实全额贴息，展期不贴息。财政贴息资金列入政府预算科目“就业补助”。从事微利项目的小额担保贷款财政贴息的具体办法按《北京市下岗失业人员从事微利项目小额担保贷款财政贴息资金管理办法》执行。
第二十一条 微利项目是指由下岗失业人员在社区、街道、工矿区从事的商业、餐饮和修理等个体经营项目，具体包括：家庭手工业、修理修配、图书借阅、旅店服务、餐饮服务、小饭桌、小商品零售、搬家、钟点工、家庭清洁卫生服务、初级卫生保健服务、婴幼儿看护和教育服务、残疾儿童教育训练和寄托服务、养老服务、病人看护、幼儿和学生接送服务、洗染缝补、复印打字和理发。
第九章在保项目的监督和管理
第二十二条 借款人（被保证人）及反担保人应严格按照《委托保证合同》、《借款合同》的约定履行义务。要按规定用途使用贷款，按季度向社保所、首创担保公司和市商业银行经办机构报送财务报表及项目进展情况等资料并保证其真实性，提前落实还款资金，接受上述部门对其资金使用情况、生产经营、财务活动的监督检查。借款人（被保证人）或反担保人情况发生变化（如：企业发生分立、合并、财产及法定代表人变更等；自然人发生户籍、住址、联系电话、婚姻状况变更及财务状况变化等）时，应提前或于变更发生之日起3日内通知社保所、首创担保公司和市商业银行经办机构，并主动配合有关单位及时办理相关手续。
第二十三条 首创担保公司应制定规范、有效的担保评审和在保监控管理措施及办法，设立专业部门专项负责小额贷款担保业务，履行担保管理责任。要定期对担保项目及反担保物或反担保人进行检查或抽查，及时掌握贷款担保整体状况。如发现资金损失或担保风险加大，应及时采取措施防范和化解风险，并通报市商业银行经办机构及社保所，共同控制风险。
第二十四条 市商业银行经办机构要简化手续，为借款人提供开户和结算便利，加强借款人在本机构结算帐户的管理，出现借款人透支和不能按期支付利息等情况，及时通知社保所和首创担保公司，共同维护贷款和担保的利益。要确保发放小额担保贷款所需的资金和额度，掌握开展小额担保贷款业务的情况和存在的问题，定期与借款人联系，对有证据证明借款人有可能或已经恶意损失贷款的，应停止支付尚未使用的贷款，并提前收回部分或全部借款，同时通知社保所和首创担保公司，最大限度使贷款免受或减少损失。
第二十五条社保所要在社区选用专门人员负责为自谋职业、自主创业的下岗失业人员申请小额担保贷款办理有关担保手续工作，积极协助首创担保公司和市商业银行开展小额贷款担保业务。要协助首创担保公司和市商业银行经办机构对借款人（被保证人）及反担保人进行监督管理，及时掌握借款人经营财务状况和资金使用情况，发现问题及时通知首创担保公司和市商业银行经办机构，督促借款人（被保证人）按约履行义务。
第二十六条 首创担保公司、市商业银行和社保所要切实履行职责，加强协调配合，做好服务工作。
市、区县劳动保障局对认真审核推荐，项目代偿率低，促进就业成效显著，工作业绩突出的社保所予以表彰和奖励；对推荐担保项目代偿率达到10%的予以通报批评；对徇私舞弊、弄虚作假、违规操作造成资金损失和影响的，要追究责任人责任，按照有关规定给予行政处罚。
第十章代偿与追偿
第二十七条 市商业银行经办机构对已到还款期限未及时归还的、或经宣布贷款提前到期的贷款项目，应及时向借款人发出逾期贷款催收通知书，并报社保所和首创担保公司，履行追索责任。追索期为自贷款期限届满或银行宣布贷款提前到期之日起三个月止。
第二十八条 追索期结束后，经追索借款人仍未偿付贷款本息的，市商业银行经办机构依照《保证合同》规定出具《代偿通知书》并提供相关证明文件，要求首创担保公司先行代为清偿债务。
第二十九条 首创担保公司收到市商业银行经办机构《代偿通知书》后，根据本办法规定对贷款发放、监督管理和债务追索等程序进行合规认定。对符合先行代偿债务的项目，由首创担保公司在5个工作日内向市商业银行经办机构出具《同意代偿通知书》，办理代偿资金拨付手续。
第三十条 担保代偿资金从担保基金本金中垫支，代偿内容限于尚未清偿的贷款本金。
第三十一条 发生下列情况，首创担保公司有权拒绝承担担保责任：
（一）市商业银行经办机构未及时向借款人送达逾期贷款本息催收通知书，并向首创担保公司提交《代偿通知书》；
（二）市商业银行经办机构未按本办法规定履行追索义务；
（三）市商业银行经办机构确认借款人已发生危及贷款安全的重大事项而未及时采取措施并告知社保所和担保公司，造成贷款损失；
（四）市商业银行经办机构未按本办法规定程序发放、收回贷款，造成贷款损失。
第三十二条 首创担保公司对贷款项目代偿后，应会同社保所采取有力措施，积极开展债务追偿工作，市商业银行经办机构应给予积极协助。对借款人恶意逃避担保债务的，首创担保公司可向人民法院提起诉讼。追偿收回的资金支付应缴贷款利息后，属于冲减担保资本金部分的调增担保资本金；属于财政补偿资金部分的，作为以后年度市财政补偿担保代偿损失的资金来源，单独记账管理。
第十一章 担保基金的管理
第三十三条 担保基金专户储存于市财政局指定的市商业银行，单独核算，封闭运行，专项用于下岗失业人员再就业小额贷款担保。存款利息经市财政局批准可用于首创担保公司开展小额贷款担保业务的业务经费支出，利息余额转入本金。
第三十四条 首创担保公司在监管会领导下负责担保基金的日常管理和小额贷款担保业务。应建立规范、高效的担保项目评审体系，科学、合理的指标考核评价体系和快捷、便利的担保运行体系，建立严格、有效的监督管理机制和个人信用档案管理制度，完善对被保证人的事前审核、事中监控、事后追偿与处置机制。
第三十五条 首创担保公司按实际担保贷款本金1%的年担保费率收取担保费，由市级财政部门向首创担保公司支付。如遇特殊情况，担保费收入和基金存款利息不能满足开展小额贷款担保业务的业务经费开支时，首创担保公司可向市财政局申请安排专项经费补助。担保费由首创担保公司根据担保业务进度提出申请，市财政局安排上半年和下半年两次拨付。上述资金列入政府预算科目“就业补助”。
第三十六条 首创担保公司定期向监管会报送营业报告、财务会计报告及其他有关报表和资料，认真做好对担保信息的收集、整理与分析工作，并定期向有关部门通报情况。
第三十七条 担保基金按年度核算，由首创担保公司于次年一季度向监管会报告担保基金财务情况，并提出代偿损失处置方案，由监管会批准执行。
第三十八条 监管会根据有关规定和贷款担保情况确定当年担保基金年度代偿率最高限额。对限额以内的担保代偿损失，由首创担保公司在年度终了后4个月内向市财政局提出补偿担保代偿损失申请，同时提供以下资料：
（一）证明担保代偿损失的有关法律文件，包括：代偿通知书、代偿资金凭据、追偿债权资金情况等；
（二）监管会批准的代偿损失方案及上年工作报告等有关文件。
市财政局对上述资料进行审查核实，确定应补偿的担保代偿损失后，办理资金拨付手续。财政补偿资金列入政府预算科目“就业补助”。
第三十九条 下列情况不属于财政补偿担保代偿损失范围：
（一）市商业银行经办机构及首创担保公司违反本办法规定范围、程序等越权审批发放小额贷款或提供担保，造成的担保代偿损失；
（二）担保公司未采取反担保措施造成的担保代偿损失；
（三）市商业银行经办机构及首创担保公司未采取债务追偿措施造成债权无法收回的担保代偿损失；
第四十条 单个市商业银行经办机构小额担保贷款不良率达到15%时，首创担保公司应向其提出预警通知并采取防范风险措施；不良率达到20%时，经办机构应停止发放新的贷款，首创担保公司暂停对该经办机构办理新的担保业务，与经办机构采取进一步风险控制措施并报监管会批准后，可恢复贷款担保业务。
第四十一条 代偿项目具有下列情形之一的，由首创担保公司提出确认坏帐申请，报监管会审核同意后核销：
（一）被保证人破产或死亡，其破产财产处置收入或遗产处置收入清偿后仍无法收回；
（二）经申请强制执行法律程序后仍无法收回；
（三）因被保证人逾期未履行偿债义务超过三年仍然不能收回的。
第十二章 监督与审计
第四十二条 市财政局、市经委、市（区县）劳动保障局等部门要按照“定向设立、安全运营、透明监督、促进就业”的原则加强对担保基金和担保业务的监督管理，及时发现和解决问题，确保小额贷款担保政策真正落实到位；要定期或不定期组织或委托审计部门对担保基金和财政贴息资金进行专项检查或抽查；要充分发挥社会舆论和群众监督作用，建立公众举报监督制度，公布举报电话，公开接受社会监督；对工作业绩突出、促进就业成效显著、有贡献的单位和个人要给予表彰和奖励；对徇私舞弊、弄虚作假、造成损失及影响的单位和个人要追究责任，严肃查处。
第十三章 附则
第四十三条 本办法由市财政局会同有关部门根据各自职责负责解释。
第四十四条 本办法自二00三年五月一日起施行。
二○○三年四月十五日
附件：2、北京市下岗失业人员从事微利项目小额担保贷款财政贴息管理办法
第一章 总则
第一条 为了扩大就业渠道，解决下岗失业人员从事微利项目的自谋职业和自主创业，加强小额担保贷款财政贴息资金管理，更好地发挥其政策扶持、引导作用，根据《中国人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部关于印发〈下岗失业人员小额担保贷款管理办法的通知〉》（银发[2002]394号）、《中共北京市委、北京市人民政府关于贯彻落实中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作文件的通知》（京发[2002]18号）的规定，结合本市实际情况，特制定本管理办法。
第二条 微利项目的小额担保贷款由市财政据实全额贴息，贴息资金由市财政预算安排。
第三条 微利项目的小额担保贷款一般不超过2万元，贷款利率按照中国人民银行公布的贷款利率水平确定，不得向上浮动，贷款期限一般不超过2年，展期不贴息。微利项目是指由下岗失业人员在社区、街道、工矿区等从事的商业、餐饮和修理等个体经营项目，具体包括：家庭手工业、修理修配、图书借阅、旅店服务、餐饮服务、洗染缝补、复印打字、理发、小饭桌、小卖部、搬家、钟点服务、家庭清洁卫生服务、初级卫生保健服务、婴幼儿看护和教育服务、残疾儿童教育训练和寄托服务、养老服务、病人看护、幼儿和学生接送服务。
第二章 财政贴息的对象、申请和审定
第四条 本办法所称贴息借款人是指申请财政贴息的小额担保贷款借款人。
第五条 微利项目小额担保贷款财政贴息，按照自愿申请、社区推荐、劳动保障部门审查、贷款担保机构审核并承诺担保、商业银行核贷、财政部门审核贴息的程序，办理小额担保贷款财政贴息手续。
第六条 小额担保贷款财政贴息的对象为具有本市城镇居民户口，持有《再就业优惠证》，领取了个体营业执照从事微利项目的下岗失业人员。
第七条 贴息借款人申请小额担保贷款财政贴息按如下程序办理。
贴息借款人向户籍所在地的社会保障事务所提交申请小额担保贷款财政贴息书面申请，填写《小额担保贷款微利项目财政贴息申请表》一式三份，分别由户籍所在地的社会保障事务所、受托担保公司、经办银行留存。社会保障事务所根据《北京市下岗失业人员小额贷款担保基金管理办法》规定持有的资料对贴息借款人的情况进行审核，确认是否从事微利项目等。对符合财政贴息条件的在《小额担保贷款微利项目财政贴息申请表》上签章确认，随小额担保贷款项目资料转受托担保公司。
第八条 受托担保公司办妥项目担保手续后，应在《小额担保贷款微利项目财政贴息申请表》上确认已担保并加盖公章，留存的一份作为项目存档和财政贴息复核的依据，另一份随《同意担保通知书》交商业银行办理贷款手续。
第三章 受托担保公司、商业银行及贴息借款人资格复核
第九条 本办法所称的受托担保公司是指政府部门委托运作小额贷款担保基金的担保机构。
第十条 本办法所称的商业银行是指与受托担保公司签订《贷款担保业务合作协议》的商业银行。经办银行是指上述商业银行的小额担保贷款经办机构。
第十一条 与受托担保公司签订《贷款担保业务合作协议》的商业银行，在开展财政贴息小额贷款担保贷款业务前，应向市财政局办理备案手续。
第十二条 经办银行在贴息借款人按《北京市下岗失业人员小额贷款担保基金管理办法》办妥担保等相关法律文件申办小额担保贷款和微利项目财政贴息时，应对贴息借款人的资格进行复核，并在《小额担保贷款微利项目财政贴息申请表》上签署复核意见，留存的一份作为要求财政审核拨付贴息的依据。对复核发现不符合小额担保贷款财政贴息条件的应做出书面说明，通知贴息借款人、社会保障事务所、受托担保公司和区县财政局。
第十三条 经办银行对贴息借款人的资格进行复核的资料除办妥担保等相关法律文件和各审核部门签署确认的《小额担保贷款微利项目财政贴息申请表》外，还应要求贴息借款人提供以下资料原件复核：
1、贴息借款人身份证；
2、再就业优惠证；
3、证明从事微利项目个体营业执照；
4、必要的其他文件。
第四章 财政贴息的审核、拨付
第十四条 小额担保贷款微利项目财政贴息按年度拨付
（一）每年年底，商业银行总行或本市分行（或总机构）将小额担保贷款财政贴息数额汇总后，编制《本年度小额担保贷款财政贴息汇总表》、《本年度小额担保贷款财政贴息明细表》一式三份，分别报送受托担保公司、市劳动服务管理中心和市财政局。
（二）受托担保公司在收到商业银行送来的汇总和明细项目表后，根据《小额担保贷款微利项目财政贴息申请表》核对贴息项目，并对项目贷款金额、期限、利率进行复核，发现不符的将调整内容做出书面说明后连同最后确认结果报市财政局。
（三）市劳动服务管理中心在收到商业银行送来的汇总和明细项目表后对贴息借款人的身份和是否从事微利项目进行复核，发现不符的将调整内容做出书面说明后连同最后确认结果报市财政局。
第十五条 市财政局根据商业银行报送的汇总表、明细表，以及受托担保公司的核对情况和市劳动服务管理中心复核确认结果进行审核，相符后拨付贴息资金。
第十六条 市财政小额担保贷款贴息按《北京市财政局关于印发〈我市市级预算资金拨付管理局内操作规程〉的通知》和《北京市财政局关于印发〈北京市市级预算资金拨付管理暂行办法〉的通知》办理，从市财政预算安排的“就业补助”政府预算科目中支付。
第五章 日常监督管理
第十七条 区县财政局要对辖区内下岗失业人员从事微利项目小额担保贷款财政贴息的审核工作进行指导；与区县社会保障部门配合做好财政贴息审核的组织和协调工作；配合社会保障部门做好对基层工作人员的培训工作；会同有关部门对财政贴息的审核工作进行检查或抽查，对检查或抽查中发现的问题应及时处理和反映，保障财政贴息政策落到实处。区县财政局要及时将本辖区内财政贴息审核工作中遇到的问题，解决问题的意见建议通报市财政局，应定期将本辖区内已确认的财政贴息项目数量、涉及的资金规模及再就业情况报市财政局。
第十八条 商业银行总行或本市分行（或总机构）要按季度将本行发放的按规定符合财政贴息的小额担保贷款项目数量、贷款数额、应贴息额等情况报市财政局。
第十九条 商业银行要随时掌握本行开展小额担保贷款业务情况和存在的问题，主动与有关部门沟通信息。
第二十条 街道(乡镇)社会保障事务所要在上级主管部门领导下，接受财政部门的指导，做好小额担保贷款财政贴息的审查工作，及时通报申请贴息人的情况；对已确认符合财政贴息的申请贴息人情况发生变化不在符合财政贴息条件的，应及时通知财政部门和银行停止贴息。
第二十一条 市财政、市劳动和社会保障及人民银行营业管理部等部门要对财政贴息的小额担保贷款及财政贴息资金的发放、拨付、使用情况进行监督，及时发现问题、解决问题；市财政、市劳动和社会保障等部门要组织或委托审计部门对小额担保贷款和财政贴息资金进行检查或抽查；要充分发挥社会舆论和群众监督作用，确保小额担保贷款财政贴息政策落到实处。
第二十二条 对申请贴息人提供虚假证明资料，骗取小额担保贷款财政贴息的，一经发现将追回已贴利息、登记不良信用记录。
第二十三条 市、区县财政部门对认真审核小额担保贷款财政贴息项目，工作业绩突出的单位和个人要给予表彰、奖励；对徇私舞弊、弄虚作假、造成损失及影响的单位和个人要追究责任，严肃查处。
第五章 附则
第二十四条 本办法由市财政局会同有关部门根据各自职责负责解释。
第二十五条 本管理办法自2003年5月1日起施行。
内容概要：本文是在我国社会主义市场经济体制的逐渐的完善的过程中，作者在从事规范企业劳动人事关系管理工作后，根据现实中企业普遍存在的新旧劳资问题，重点对管理学意义上的惩罚原理的不足以及用人单位处惩劳动者存在的问题进行剖析，针对现实中劳动关系管理中的新的亟待规范的问题，突破了传统处罚性管理思维，运用劳动法和企业管理实务的双重视角，提出了相对可行的劳资关系新思路和新方案，并且从相反的视角论证了沉重的惩罚理念应当淡出日新月异的劳动关系格局的命题。
关键词：《企业职工奖惩条例》
社会中处罚的产品琳琅满目，从社会道德舆论的谴责，到合同法中处罚性的违约金，到行政法中的行政处罚和行政处分，再到刑法中的刑罚等。我们现在主要讨论的是用人单位对劳动者的处罚，即资本对于劳动力的控制的表现形式。处罚意味了主体违反了某种受强制保护的规则后的社会代价，或者说是报应的成本。其实我们首先应当为惩罚正名。一般意义上的惩罚具有以下几个特征：（1）条件性， 实施惩罚必须以处于某集团或团体组织中的成员行为违规并触特定主体的利益为前提，即以造成损失和违规为前提条件；（2）临时性，惩罚是临时剥夺当事人的某种权益，是一种手段，不以惩罚为目的；（3）报应性 ，违规者要为自身行为不当而造成的后果承担自己的不利益；（4）惩戒性 ，如果使用适当，惩罚可以使违规行为者得到遏止的暗示，也可使其他主体习得到间接经验，不敢犯类似的错误，具有警示的性质，即可以威慑未来事件潜在的危险；（5）相对性，惩罚是一定历史时期的产物，具有历史性、动态性。（6）惩罚的局限性。惩罚不是万能的，效能是有限的，本身处罚的负面效应。使用不当会带来严重的后果。对于用人单位对劳动者的处罚，旧的《企业职工奖惩条例》中确立的是企业对职工的惩罚的概念范畴体系，有的叫纪律处分，有的叫行政处分，有的叫行政处罚，有的经济处罚，个人以为“企业对职工的惩罚”这是经济性概念和行政概念的混合，从法律角度应当叫用人单位对劳动者的处分。根据《职工奖惩条例》的规定，对员工的处分包括经济处罚和行政处分，事实上行政处分与纪律处分的区别。纪律处分是指社会组织对违反组织章程、内部规章制度的内部成员给予的处分。二者的区别是：第一，实施的主体不同，行政处分是国家行政机关实施的处分，纪律处分是社会组织实施的处分；第二，实施的对象不同，行政处分的对象是国家机关中的工作人员，纪律处分的对象是社会组织的成员；第三，依据不同，行政处分的依据是国家的法律、法规，纪律处分的依据是法律、法规以及组织章程、规章制度、决议等。对用人单位对劳动者处分概念的混淆不清是我国目前企业对劳动者处罚混乱的典型症状。
一、解读《企业职工奖惩条例》的事过境迁
（一）《奖惩条例》颁布之后的经济体制的变迁
从中华人民共和国成立以后，中国为了迅速实现工业化，使国富民强起来，制定了把重工业优先发展的战略。重工业是一个花费资本巨大的一个产业。因此有统购统销制度、人民公社制度、城乡二元户籍制度服务于优先发展重工业。其中城市中的国有性质的企业的一切资源配置全都成为政府行为，老动者进入单位的门，就是单位的人。劳动者的政治前途，事业成败，生老病死，衣食住行，甚至子女受教育的幼儿园、学校，单位都大包大揽了。如果没有特别的意外的话，用人单位从此成为每一个老动者的依附的命根子。因此《企业职工奖惩条例》正是在这样的计划经济时代的背景下出笼，在以固定工为主体的劳动用工条件下制定的，企业劳动者作为计划经济的要素，按照计划经济的模式由政府纳入了计划的编制。企业严格限制劳动者的流动，企业无权通过将不合格的劳动力资源剔除出企业，当然由于没有市场竞争也就没有必要剔除出去，也就谈不上通过劳动力市场进行人力资源的优化组合，同样当时也没有劳动力市场。公有制的企业为了维持内部的计划经济模式的正常运作，在企业实行行政化管理的背景下企业对内部的职工的惩处成为了自然而然的事情。但是二十一世纪的中国几经曲折改革后形成了崭新的孕育着巨大风险和机遇的市场模式，新的多元化的利益元素开始在旧的劳动关系管理格局中激荡。
（二）《奖惩条例》颁布之后劳动力资源市场的变迁
在20世纪80年代之前是谈不上劳动力市场的，中国这二十多年经历了劳动力市场的从无到有的重大变迁，劳动力市场的形成，首先对于农村剩余劳动力来说，原来只能在农村从事种粮食生产，在田地里劳作的人，现在不必再局限于农业生产了，可以转移到乡镇企业，而且现在也可以转移到小城镇，中等城镇，甚至转移到京沪等这样的大城市了，那么这是一个新的变化。其实是对于城市职工来讲，那么过去是铁饭碗，没有竞争。有权在中学毕业以后或者大学毕业以后由国家包办工作，那么现在竞争激烈众所周知，这个竞争者首先是外来务工人口，也就是农村转移到城市来的劳动力。 再次国有经济不再是劳动者就业的唯一渠道，那么现在更多的劳动力被配置到非国有经济里面去。 第四，非正规就业在吸收劳动力就业这方面，起到越来越重要的作用。在劳动力市场的前提下配置劳动力资源，进一步发育劳动力市场，首先要清除过去妨碍劳动力市场形成的制度障碍。
（三）《奖惩条例》颁布后劳动关系的属性的变迁
与计划经济时代比，劳动关系日趋明朗化。在计划经济体制下，利益主体关系不是清晰明确的。国家代表全社会利益，企业行政和职工都不具有独立的主体身份，表现为利益一体型的劳动关系，实质上是一种劳动行政关系。在市场经济条件下，劳动关系双方表现为两个相对独立的利益主体，由用人单位和劳动者直接构成并自行管理的系统，劳动关系本质上是一种资本和劳动力利益的差异型关系。同时，由于双方主体之间利益诉求存在着差别和矛盾。市场经济条件下，劳动关系日趋契约化，劳动关系的形成和调节方式主要通过劳动合同的方式来实现，且劳动关系市场化，主要通过劳动力市场机制进行调节，劳动关系的形成、劳动条件的确定以及劳动力价格水平等很大程度上取决于劳动力市场供求的状况。因此包括《奖惩条例》在内国家或地方颁布的处罚规定以及许多企业内部制定的处罚规则明显有参照《行政处罚法》和《刑法》的痕迹。过去的劳动关系的行政属性是对公有制企业采取政企不分的劳动关系从的行政属性走向商业属性，开始具备一种社会契约化的体征。
（四）《奖惩条例》颁布后劳动关系的调整理念的变化
由于计划经济时代的国有企业的行政化管理和员工的国家干部的身份待遇，因此出台了这种类似于如今公务员处罚条例的规定。建国以后，经过民主改革，所有国营企业也建立了与当时苏联体制相仿的管理体制。在这种体制下，劳动关系被当作一种依附于行政关系的社会关系来看待，在理论和实践上对劳动关系和劳动行政关系往往不加区别，许多劳动法规也被定性为行政法规，对这两种关系的调整也往往是融合在一起。我国在八十年代初开始探索社会主义市场经济的新路。市场经济是自由经济和平等经济。与此相一致的是，注重平等、自愿原则的民法理论开始在我国得到重视。这一理论进而被用来调整各种社会关系，包括劳动关系。很多民法学者主张将这种劳动关系视为民法的调整对象。由于劳动者先天和后天具有的弱势地位,导致形式上的平等和事实上的不平等，局部范围出现比较严重的劳资矛盾，为了调整这一日益敏感的且关系社会主义发展的至关重要的社会关系，通过国家介入来平衡这种容易失衡的劳资关系，劳动法也越来越被赋予社会法的色彩，社会法是国家为保障社会福利和国民经济正常发展，通过加强对社会生活干预而产生的一种立法。我国劳动关系的价值的调整由此可见经历了从公法调整再到私法调整再到社会法调整的过程，完成了从人身依附到形式平等，再到实质平等的社会进步过程。公法一般以国家利益为本位；私法以个人利益为本位；社会法以社会利益为本位。不能因为劳动关系以及劳动法的公法成分非要参照行政管理模式。
二、质疑在企业管理领域的惩罚原理
计划经济时代特殊的劳动关系和管理模式的大前提以及如此背景下演绎出来的小前提，使处罚成为维持稳定呆板的劳动系统的最为有效得手段，来维持企业组织庞大的行动能力。在计划经济体制下，由于政企不分，国有企业和乡镇集体企业行使着半政府的职能。企业职工基本上是终身制以及接班制，即职工进入企业之后，大多数是有进无出。如果职工没有违法犯罪行为和严重违反企业规章制度行为，企业是不能辞退他们的，所以在许多情况下，不得不借助处罚的手段进行劳动管理和企业管理。似乎罚款成为企业行之有效的劳动管理和企业管理办法。
（一）消极影响的心理学分析 实证的行为心理学上认为，在可以计算的大多数情况下，人们对所损失东西的价值估计，比得到相同价值时的估价高出两倍。而且，当所得比预期多时，人们会很高兴;而当失去的比预期多时，损失带来的心理痛楚胜过认为人们最在乎的是他们已经得到的东西。占有的时间越长，失去的痛苦越大。加上数千年惩罚的报复性和习惯性，认为惩罚带来的违反规则的成本足以遏止人对规范的挑战心理。通过惩罚原理达到循规蹈矩的增强目的。将这种惩罚的原理利用得淋漓尽致，工具主义的管理理念的异化导致用人单位认为劳动者就得罚，管理者们迷恋于万能主义的惩罚，但是现代的管理文明强调管理的人性化，注重人权惩罚面临着全面的社会文明的挑战，管理的工具主义威胁着人类本身的价值。从管理学的发展来看，倾向于采用经济惩罚手段的人是越来越少了。最早的管理思想中，管理者会假设员工都是懒惰的、不自觉的，所以要用监管的方式来管理员工，如果员工违反了管理者的规定，自然要对员工进行处罚；现在的管理思想中，管理者会把所有员工都假设为具有主观能动性的人，是拥有创造力的人，因此管理倾向以结果为导向，即按照员工的绩效进行评估，确定员工的报酬，而经济惩罚已经在逐渐淡出，已经被其限制在一定范围之内使用，因为管理学理论正在朝着越来越人性化的方向发展。在计划经济行政化管理的情况下，企业管理职工更多的是使用行政手段，缺乏用法律手段和其他经济手段管理企业，更缺乏先进的企业文化的管理效应。处罚作为较强的行政管理性质的措施，是符合当时的时代特点的。当前在我国建设社会主义市场经济体制的情况下，即使企业使用某些行政手段管理企业，也绝不是政府性的行政手段，而应该是企业性的管理手段。值得一提的是，处罚并不是万能的。企业管理和劳动管理手段多种多样。罚款适用的情形不应当过于宽泛。职工违反企业内部规章制度，可以通过教育、纪律处分、劳动仲裁或法律诉讼等途径解决。还可以通过订立短期劳动合同，签订劳动试用期合同来解决。惩罚是一种负增强的行为矫正技术，消极作用也是不容忽视的。用人单位对劳动者的惩罚权，容易使下属迎合上司的喜好，对上级惟惟诺诺，不提出自己的思考。动辄处罚会对员工心理造成冲击，员工会觉得自己本来固定的收入被扣掉了一部分，从而产生怨气。惩罚带来的强烈的剥夺感和屈辱感，在可以闭合的劳动力系统中劳动者往往会在优选择的情况下离开原先的用人单位，没有选择余地的劳动者只能“忍辱负重”继续工作，但是已经严重影响其工作质量和生活的质量。
（二）负面影响的成本管理学分析 近年来由于劳动力市场残酷竞争，劳动力剩余问题严峻，用人单位也面临着激烈的竞争，拼命地降低成本和追求利润是吾人可以否认的事实，因而各种利益集团利用这种供求关系，为了自身的利益压低劳动者的使用成本，甚至于不惜非法处罚劳动者，企业制定自己的家法，处罚依据本身不合法，处罚员工随意性大，不讲求合理性，倾向领导的情绪化，程序不合法问题非常严重，劳动者为了保住一份工作往往面对企业非法处罚无可奈何，这种企业内部的“家庭暴力”严重地侵害者劳动者的权益，企业的管理者对劳动者的惩罚容易激化劳资矛盾，近年来因为企业处罚员工导致的劳动争议案件不断攀升，使劳动者和管理层关系紧张，造成了劳动力对资本的严重的信任危机，使企业内部的沟通成为严重的问题。管理者运用权力的方式直接影响下属的工作积极性和工作场所的氛围，所以它对于管理者十分重要。利用各种“花样”来处分员工，在本质上是为了阻止员工继续犯错，改善其工作态度，这种方法本身并没有错。企业借助自己的优势，利用劳动者的弱势，企业任意挥动乘法这根大棒，动辄惩罚劳动者，如停职、降职、罚款、解除劳动合同，或者强行调动劳动者工作岗位、工作地点等细节。实施惩戒性规范则是要付出代价的，并非轻而易举的达到目的的。事实上惩戒者要依赖被惩戒者的支持，并且事后在与他人讨论有关事件时，要得到舆论（第三者）的支持。虽然企业中用人单位与劳动者之间同样受到目标行动者的行动的外部影响，但是这里的规范对于劳动者来说，始终是一种倾向分离性的规范（即用人单位作为目标行动者所占受益者的比例较小），而用人单位则接近于共同性规范（用人单位作为目标行动者占受益者比例很大）。这样使得劳动者倾向于抵制规范，即使用人单位所拥有的控制权（可以充分惩罚劳动者）对劳动者的影响很大，但是这种惩罚所获得的利益却是有限的。因为这种惩罚往往得不到被惩罚者的支持，同时实施惩戒者事后也不能得到其他行动者的支持。可见惩罚是具有边际效应，越是苛刻的盛行的惩罚主义越是造成混乱和不效益。惩罚会带来的价值有些时候足以抵消惩罚的效应，过多的使用惩罚也是管理者的一种无能表现。我们无法想象劳动者兢兢业业地劳动只是在处罚大鞭的挥舞下成就的现代劳动关系的管理文明。
三、亟待解决的用人单位处罚劳动者存在的弊端
目前用人单位处分劳动者的合宪性、合法性、人道性、合理性以及科学性都存在不同程度的问题，作为两个利益并不完全重叠甚至相对对立的利益范畴，实务中的不规范现象亟待解决，这是我国各种使用劳动力的经济实体所面临的共同 的人力资源的管理难题。
（一）处罚的范围存在的问题 在我国的各类企业中，企业对员工实施罚款司空见惯。按照1982年4月10日国务院发布的《企业职工奖励条例》的规定， 国有企业和城镇集体企业有权对职工实施罚款。该条例第11条规定了范围。（1）其中“违反劳动纪律，经常迟到、早退、旷工，消极怠工，没有完成生产任务或者工作任务的”。无法判断“经常”的标准，缺乏操作标准。（2）“无正当理由不服从工作分配和调动、指挥，或者无理取闹，聚众闹事，打架斗殴，影响生产秩序、工作秩序和社会秩序的”，无法判断后半部分是否为发生影响秩序的结果作为认定的标准。（3）“玩忽职守，违反技术操作规程和安全规程，或者违章指挥，造成事故，使人民生命、财产遭受损失的”的条款，无法判断是并列关系和承接关系，人民的生命和财产的范围也没有界定，属于政治性的概念。（4）“工作不负责任，经常产生废品，损坏设备工具，浪费原材料、能源，造成经济损失的”。对“经常”没有明确界定，未量化处理，缺乏可操作性。（6）“有贪污盗窃、投机倒把、走私贩私、行贿受贿、敲诈勒索以及其他违法乱纪行为的”中“投机倒把”的称法已经没有详细的依据了。（7）“滥用职权，违反政策法令，违反财经纪律，偷税漏税，截留上缴利润，滥发奖金，挥霍浪费国家资财，损公肥私，使国家和企业在经济上遭受损失的”、“职工有上述行为，情节严重，触犯刑律的，由司法机关依法惩处” 。只说明触犯刑律才由国家司法机关惩处，明显政企不分，代替行政权的痕迹浓重，且可能导致重复处罚。（8）“犯有其他严重错误的”这款兜底性的条款更是为企业大开方便之门，企业往往擅自扩大处罚范围。
（二）处罚的依据存在的问题 首先，《企业职工奖励条例》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》、《关于〈企业职工奖惩条例〉若干问题的解答意见》、《全民所有制公司职工管理规定》、《关于贯彻执行〈企业职工奖惩条例〉的实施办法》以及劳动部关于《企业职工奖惩条例》有关条款解释的复函作为企业处罚劳动者的依据，但是由于年代久远，不适应早已成为不争的事实。但是目前企业仍然拿着这些旧船票来处罚劳动者，弊端久亦。《奖惩条例》第四条规定，“本条例适用于全民所有制企业和城镇集体所有制企业的全体职工。对企业中由国家行政机关任命的工作人员给予奖励或惩罚，其批准权限和审批程序按照《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》办理。”我国目前有国有经济、集体所有制经济、私营经济、个体工商户、联营经济、股份制经济、涉外经济(包括外商投资、中外合资及港、澳、台投资经济)等经济类型，除了国有企业和集体企业外的企业中，都存在对职工罚款的问题，而这些企业行使罚款权目前是无法可依的。甚至于也已不适用于市场经济体制下的国有企业和城镇集体企业。在建立和完善社会主义市场经济体制过程中，我国的劳动关系日趋复杂多样。其次，司法解释认可了企业制定的不违反国家法律、行政法规及政策规定的，并已向劳动者公示的规章制度，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。从我国现行有关立法看，对企业规章的内容合法性规范、规章的制定程序以及公示的方式等都没有具体规定或根本没有规定。法律的真空地带不仅导致劳动者自身维权的缺乏依据，也使劳动保障部门和人民法院在解决劳动关系的问题过程中没有具体依据。至于劳动合同中约定的处罚依据，个人认为不应合法，劳动合同的鉴证工作不是强制的，用人单位往往提供格式合同，劳动者没有多少选择的余地，倘若处罚条款加入合同中，增加了处罚侵权的概率。
（三）处罚合理性存在的问题 《奖惩条例》第十二条规定，对职工的行政处分分为：警告，记过，记大过，降级，撤职，留用察看，开除。在给予上述行政处分的同时，可以给予一次性罚款。但是没有严格的实施界限，企业自由裁量的范围较大，有的企业只是选择性的将这些惩罚措施变通使用，甚至有的企业与行政处罚法中的人身罚，行为罚、申诫罚、经济罚的处罚方式混同，这些模仿国家机关工作人员的内部处分条例有着明显的行政痕迹，且各企业中普遍存在奖惩不对称的问题。企业中普遍存在以扣代缴的经济处罚的做法，《奖惩条例》第16条规定：“对职工罚款的金额由企业决定，一般不要超过本人月标准工资的百分之二十。”众多企业往往是采取超过月工资的20%，认为是“一般”，所以可以特殊。现实中存在大量的以罚代赔现象。赔偿和罚款不同，罚款属于处分性质；赔偿是职工应负的一种经济责任。企业常常采用处罚代替赔偿。惩罚劳动者常常的体现个人意志，体现了上司的个人情绪性、随意性和偏激性的特点。由于我国私人资本的不断发展，许多私营企业如雨后的春笋一样遍地开花，私人资本的对利追求的极端性，导致私人企业老板不惜侵害员工的合法利益，甚至随着自己的情绪随意不人道地处罚员工，甚至于用私人暴力对劳动者进行侵害。私人老板会因为个人酗酒、家庭矛盾或者工作的不愉快宣泄在处罚劳动者的身上，国内已经有了并不少见的报道。
（四）处罚的程序存在的问题 虽然我国《劳动法》第4 条规定:“用人单位应当依法建立和完善规章制度,保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。”但总的来看,我国劳动法律对用人单位如何“依法”制定内部规章制度规定的较为简略,对于内部规章制度的调整缺乏一整套的法律规范,如应遵循哪些原则、应包括哪些内容、如何保证法定程序得到遵守、违法责任等问题,我国目前的劳动立法都存在着空白。在我国，由于劳动力过剩，一些劳动者处于就业和劳动保障的弱者地位，以法律规范上述几个问题显得特别重要。该条例第19条规定：“给予职工行政处分和经济处罚，必须弄清事实，取得证据，经过一定会议讨论，征求工会意见，允许受处分者本人进行申辩，慎重决定。”一般企业往往是领导简单决定，劳动者也没有辩解的机会，也不征求工会意见，工会一般也不会提出意见。该条例第20条规定，职工受到经济处罚：“企业应当书面通知本人，并且记入本人档案。”企业往往粗暴简单的口头告知，将处罚是否记入档案作为一种要挟。非法处罚劳动者的具有很强的隐蔽性。对于惩罚程序的公开、公正和公平被架空。
（五）惩罚的救济存在的问题 对于劳动者而言，劳动仍然是谋生的手段，而不是可有可无的活动。因此劳动者只能通过与生产资料相结合，以获得生活的条件。而对于生产资料的所有者，其不存在谋生的问题，而存在获利与否的问题。因此两者从一开始，就存在着地位上的差别，可以说这种差别是先天的，同时又是渗透在劳动关系的每一个方面。其次，这种不平等的地位决定了劳动者依附于生产资料所有者，而不是生产资料所有者依附于劳动者；第三，这也决定了劳动力依附于生产资料和劳动对象，而不是生产资料和劳动对象依附于劳动力。在更多时候，劳动者为了获得就业机会而忍气吞声地接受企业的规章制度。劳动者忍气吞声地接受，而不是被迫接受，所以就不是法律禁止，就不应划入违法行为。也就是说，职工权益经常被一些不违法但也不合理的众多因素所侵害。有时劳动合同中出现一些不平等的条款，真不好断定其是否是违法的，因为只要是双方认可就可认为其有效。因为，企业依法制定实施内部规章制度的权利是受到法律保护的。另外就是《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第三条劳动争议仲裁委员会根据《劳动法》第八十二条之规定，以当事人的仲裁申请超过六十日期限为由，作出不予受理的书面裁决、决定或者通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理；对确已超过仲裁申请期限，又无不可抗力或者其他正当理由的，依法驳回其诉讼请求。现实中由于提起仲裁申请的期限太短，现实中许多劳动者的请求因此被驳回，劳动争议不能得到实质性处理。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六条规定，在劳动争议纠纷案件中，因用人单位作出开除、除名、辞退、解除劳动合同、减少劳动报酬、计算劳动者工作年限等决定而发生劳动争议的，由用人单位负举证责任。。《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第25条第3款规定：“仲裁委员会有权要求当事人提供或者补充证据”，这一规定过于笼统，在实际案件处理中难以把握。在劳动关系中，用人单位一方是管理者，劳动者一方是被管理者，用人单位一方是行为的主动实施者，劳动者是行为的承担者，两者之间的地位是不平等的。涉及隶属关系的劳动争议中大量的主要证据，如用人单位制订的规章制度、职工的档案材料、考勤记录、工资发放记录、交纳社会保险记录、福利设施和待遇发放记录、劳动安全设施材料等都掌握在用人单位一方，而作为被管理者或行为承受者的劳动者对这些证据是不可能具有举证能力的。如果一律规定劳动争议当事人特别是劳动者一方适用民事诉讼法的痕迹的“谁主张、谁举证”原则，有失偏颇。
（六）处罚的主体存在的问题 劳动者实施处罚的主体，是指法律规定有权设定处罚规章以及执行处罚的主体或部门。一般来说都是用人单位。全民所有制企业、城镇集体所有制企业和 国有独资公司和两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司，依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。职工（代表）大会是企业处罚设定的主体。除此以外的其他企业，设定处罚的主体是该企业的权利机构或董事会、经理，在设定处罚制度时应听取职工的意见。对这些企业，职工的合法权益，包括合理的纪律要求、违纪的处罚，应该由劳动合同规定。由于劳动者参与民主管理不力，参与制定职工处罚规定的权利没有，只是象征性地征求意见，有的企业直接由职能部门制定处罚规范，制定后便执行。处罚主体和被处罚者之间悬殊的关系，处罚者以给劳动者最小的成本达到最大的效益的本质关系决定了让强者制定和其有利益冲突的弱者的处罚规则时，往往会忽略劳动者的合法权益。尤其是占企业总数的绝大多数的民营企业的利益分配制度也无情地揭示出企业突出的劳资矛盾。由于民营企业的“老板”多数白手起家，对于企业的利益即自己的利益均十分看重，对员工采取的多是“少给马吃草，多让马快跑”的薪酬激励制度，在管理上指望着小恩小惠式的“感情投资”发挥凝聚作用，往往忽视企业员工在利益分配上的合理要求，“不公开、不透明、不公正”的三不政策，让许多打工者痛切地感受到了实实在在的劳资利益矛盾，这种矛盾往往会因为处罚激化。
四、让处罚逐渐淡出人力资源管理治理范畴
对于用人单位处罚劳动者的问题是放弃呢还是坚持，是重构呢还是逢缝补补呢。当然对于惩罚的特定维度中的有效性是不可否认的，不能因为其操作的难度或者现实中的弊端轻易地因噎废食。应当持辨证批判的态度对这一制度进行历史性地再造。
（一）从劳资关系发展长远的维度上，树立尽可能缩小处罚范围或者不处罚的价值理念。本人是不大赞同处罚尤其是经济惩罚这种管理方式的。首先，因为经济惩罚手段一方面会对员工心理造成冲击，一方面企业和劳动者对当时情景是很难进行举证的，在这种劳资纠纷中，事实很难澄清，容易引起劳资矛盾，因此尽可能缩小处罚范围或者不处罚是必要的。其次，本文前面已经分析了企业员工管理处罚系统的具有可替代性的，即可以通过其他的管理手段替代性事实上企业可以将对员工的经济处罚通过另外一种方式来实现，尤其是考核的方式实现，由于现在劳动力市场的残酷的竞争，劳动者即使没有被及时地处罚，但是将这些违反合法有效的企业纪律规定的情形的考核作为是否晋升或续签劳动合同时，比起处罚的效果更具威慑力，因此尽可能缩小处罚范围或者不处罚是完全可行的。再次，应当立即让罚款和经济性处罚淡出用人单位对劳动者处罚的范畴，严禁侮辱歧视性的处罚手段。我国劳动法应当明确禁止用人单位对劳动者采取罚款和经济性处罚措施。任何与此相反的规定都无效。经济性处罚是指某项惩罚措施直接给劳动者带来经济上的损失,对于劳动者遭受的间接性经济损失，比如因为年底综合测评导致用人单位不再续签劳动合同造成的隐性损失则不在此范围内。劳动法中应明确禁止用人单位因为劳动者的出身、性别、习俗、家庭状况、种族、民族、政治观点、参加工会或者互助会活动、行使罢工权、宗教信仰、身体健康状况或残疾因素( 除非有医生证明属于无能力者)而惩罚或者解雇劳动者。最后，应当吸收行政处罚法的处罚原理禁止用人单位对劳动者的同一个错误行为进行两次处罚，并规定雇员错误免除处罚的期限。需要强调的是这里对行政处罚法和刑法原理的参照并不是上文提到的混淆劳动关系的社会属性产生的照搬行政处罚的做法。
（二）从劳资关系转折的维度上，再造对劳动者处罚的流程。逐步取消或者集中收回处罚劳动者的权力战略。一些不会对劳动者权益产生重要威胁的惩罚手段如经济罚和人身法之外的手段也应加强各级劳动关系监管的力度和广度。首先应改变对劳资矛盾乐观和放纵的态度，有相当一部分地方政府官员和企业经营者认为如今企业竞争激烈，贯彻《劳动法》不利于企业发展和生存。有的片面认为《劳动法》只替工人说话不顾企业利益。地方政府不同程度的存在仅考虑企业对地方经济的贡献以及个人的政绩的问题，将劳资关系事实上交给了劳动力市场供求制约以及依赖于企业主的自律，事实上这是非常不可靠的。尤其中民营资本的原始积累过程中政府部门的行政性干预越来越有必要。对劳动者权益保护问题采取忽略不计的态度将会成为未来中国社会不稳定的致命因素。地方政府应重视劳动监察工作，使劳动监察部门无论在人员和设施配备上还是在维权手段上都具备有效的支持，解决目前其维权力量软弱，效率不高的问题。在无法避免处罚工具使用之前，应当立即加快劳动法律的修改，弥补法律空白和剔除旧体制的因素。对于处罚的主体和程序，制定处罚依据的主体和程序，对于处罚的范围和处罚的手段应当进行可操作化的量化处理，应当坚持并强化和细化民主程序,尊重职工的辩护权。处罚的规范保守些更加有利于约束处罚权力的恣意和寻租行为 。对于处罚的主体和程序应当增加劳动行政部门复核的环节，剥夺企业惩处的决定权，只留给其处罚的请求权。对于处罚的依据的制定问题，应当全面清理企业单方面制定的没有体现民主参与和工会意志的“家法”、“纪律”等土政策。凡是企业单方面制定的依据必须经过职工代表大会讨论通过，并最后由劳动行政部门审定备案。也可以由劳动保障部门授权律师事务所或劳动管理中介机构专门负责对企业内部管理制度的审查。
（三）从处罚手段之外开发处罚手段的替代性管理工具。企业内部的人际关系，对企业的生存和发展具有不可小视的作用。本书的主要内容就是如何对待企业内的违规雇员。个人以为，对违规劳动者不宜采用惩罚手段，可以采取口头提醒、书面提醒、决断休假直至解雇这样循序渐进的处理办法。这样做，有利于优化企业内部的小气候，缓和上下级关系，激发雇员的积极性，形成一套以人为本，注重人的尊严的观点及由此衍生的处理企业人际关系的程序。首先，可以谨慎地通过使用经济处罚以外相对缓和的处罚手段，防止劳资关系发生破裂性的矛盾。其次，通过考核评价体系达到劳动者因为其犯规行为和收益直接挂钩达到比处罚更好的正面效果。一般员工的薪酬构成都包括固定与不固定的两部分，固定的一部分是工资，不固定的一部分是奖金、提成等收入，那么企业就可以把对员工的行为规范要求列入奖金发放的考评体系中，起到了因此而导致的代价剥夺，还有一种方式就是经济赔偿，可见的经济损失可以赔偿，员工违反合法的企业规章，没有直接可见的损失的，足以造成一种危险的状态的，也是可以要求赔偿的，经济赔偿尤其是惩罚性的赔偿制度能够起到一个非常严肃的警示作用，从而规范员工的行为，保证企业生产的安全和效率。而用浮动奖金的方法来约束员工的行为或者通过赔偿来约束，从管理心理学的角度来讲，员工也比较容易接受。因为企业承诺的工资部分并没有减少，而奖金多拿一点或少拿一点毕竟都是在“拿”，而不是在“扣”，而员工为了拿到更多的奖金，就会努力使自己的行为规范符合企业的要求。因为造成了损失，所以应当赔以同等价值。从企业的角度来说，成本没有丝毫的增加，没有损失。用这种方式来操作，同样可以达到对员工的约束作用，但却可以减少很多麻烦。最后，可以绕过达到开除、除名、辞退，可以直接和劳动者解除劳动合同，没有必要非要给劳动者戴上开除、除名或辞退的帽子再和劳动者解除合同。
结束语 正值劳动法的立法修改应该被提上日程，个人以为修订劳动法应当树立劳动者本位的价值信仰，加强对劳动者权益限制，畅通劳动者权益的救济渠道。首先应建立健全包括《劳动法》和《企业职工奖惩条例》的而且是有效的关于企业劳动规则的一系列规范和标准，这些规范可以看作是防止用人单位或者劳动行政保障部门的（可设专门纪律处分委员会）滥用这一权力的预先防范。立法的空白，加上相应的监督监察不力，以及职工维权意识和奴性文化色彩的积淀，家长式和附属性的企业管理模式，使员工的权利出现马太效应，越弱越弱的现象。其次，引入劳动仲裁时效中止、中断和最长时效制度。再次，实行用人单位负担劳动者有能力举证的证据外的举证责任。由于劳动争议仲裁机构本身其职权的局限性和隶属体制，难以做到公正的依法仲裁，建立成立专门的民间性质的劳动争议委员会，或者成立专门的劳动法院。第四，进一步发挥劳动关系三方协商机制的功能和成效有待，使工会的人财物从企业中独立出来，依据对企业或行业的惯例与企业建立集体劳动合同对劳动者进行保护。第五，以劳动合同制度为标志，建立劳动关系机制已形成，虽取得很大进展，但巩固、推广和完善需艰苦努力。应当有针对性的提升劳动者自我保护意识，增强全面推行企业员工维权手册，将劳动侵权和劳动争议的解决的重心前倾。改变劳动者只管打工挣钱，却对用人单位的不合理要求和劳动违法行为大多采取“忍”的态度。第六，21世纪的企业与员工之间的关系需要靠新的游戏规则来确定，这种新的游戏规则就是劳动契约与心理契约。构建企业与员工关系的新模式——以法律契约和心理契约为双重纽带的战略合作伙伴关系，以法律契约和心理契约作为调节员工与企业之间关系的纽带。一方面要劳动法确定员工与企业双方的权力、义务关系、利益关系；另一方面企业与员工应在共同愿景基础上就核心价值观达成共识，培养员工的职业道德，实现员工的自我发展与管理；企业要关注员工对组织的心理期望与组织对员工的心理期望之间达成了“默契”，在企业和员工之间建立信任与承诺关系；业与员工双赢的战略合作伙伴关系，个人与组织共同成长和发展；人力资源管理由行政权力型转向服务支持型。使人力资源职能部门的在传统科层理论下的权力淡化，直线经理的人力资源管理责任增加，员工自主管理的责任增加，在劳动者素质不断提高的未来和不断完善的劳动力市场后，让惩罚的浓云不再笼罩着广大的劳动者。
（作者 武志国 内蒙古大学法学院 蒙西集团劳资法务顾问）
北京市下岗失业人员小额贷款担保基金管理办法
关于印发北京市下岗失业人员小额贷款担保基金和微利项目小额贷款财政贴息管理办法的通知
京财经一〔2003〕803号
市商业银行、首创投资担保有限责任公司、各区县财政局、经（计）委、劳动和社会保障局：
为妥善解决我市下岗失业人员就业问题，按照中国人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部联合制发的《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》（银发〔2002〕394号）、《中共北京市委、北京市人民政府关于贯彻落实中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作文件的通知》（京发〔2002〕18号）的规定，现将《北京市下岗失业人员小额贷款担保基金管理办法》和《北京市下岗失业人员从事微利项目小额贷款财政贴息管理办法》下发给你们，请遵照执行。
附件： 1、北京市下岗失业人员小额贷款担保基金管理办法
2、北京市下岗失业人员从事微利项目小额贷款财政贴息管理办法
北京市财政局 北京市劳动和社会保障局 北京市经济委员会 二○○三年四月二十八日
主题词：财政 失业 担保 贴息 办法
抄送： 财政部，市审计局，市工商局，市交通局，市公证处，市财政局分局
北京市财政局2003年4月29日印发
附件：1、北京市下岗失业人员小额贷款担保基金管理办法
第一章 总则
第一条为解决本市下岗失业人员自谋职业、自主创业过程中小额担保贷款问题，根据中国人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部联合制发的《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》（银发[2002]394号）、《中共北京市委、北京市人民政府关于贯彻落实中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作文件的通知》（京发[2002]18号）的规定，结合本市实际情况，特制订本办法。
第二条 本办法所称小额贷款担保，是指由北京首创投资担保有限责任公司（以下简称首创担保公司）根据合同约定，以保证的方式为下岗失业人员申请小额担保贷款提供担保，保证贷款银行（指北京市商业银行）债权实现的法律行为。
第三条 本办法遵循中华人民共和国《担保法》规定的平等、自愿、公平、诚实信用原则，通过科学的风险管理机制，保障合同当事人各方的合法权益。
第二章 来源与规模
第四条 北京市下岗失业人员小额贷款担保基金（以下简称担保基金）由北京市市级财政部门出资设立，专项用于促进本市下岗失业人员自谋职业和自主创业。
第五条 担保基金初始规模为5000万元人民币。根据担保业务发展需要，担保基金规模可适当调整。
第六条 担保基金的担保责任余额，不超过担保基金银行存款余额的五倍。
第七条 担保基金可以吸收优秀企业参加，可以接收海内外社会各界捐赠。
第三章 管理机构
第八条 担保基金设立两个管理机构，一是担保基金监督管理委员会（以下简称监管会）；二是担保基金日常管理机构（以下简称日常管理机构）。
第九条 监管会由北京市财政局（以下简称市财政局）、北京市经济委员会（以下简称市经委）、北京市劳动和社会保障局（以下简称市劳动保障局）、首创担保公司、北京市商业银行（以下简称市商业银行）组成，每年召开一次监管会会议，或经监管会成员提议召开临时监管会会议。主要职责为：
（一）根据有关法律、法规规定审核、批准日常管理机构小额贷款担保业务管理制度；对小额贷款和担保业务进行指导、考核、审计与监督。
（二）审议、批准小额贷款担保业务年度工作计划和工作报告；
（三）审议、批准弥补代偿损失方案；
（四）审议、核销坏帐和变更担保基金规模。
第十条 首创担保公司为担保基金日常管理机构。主要职责为：
（一）执行监管会批准的年度工作计划，组织实施监管会决议；
（二）对监管会负责，于每年一季度报告上年度工作执行情况及本年度工作计划；
（三）负责担保基金日常管理；
（四）提请监管会审议、核销坏帐和审议、批准弥补代偿损失方案；
（五）提请监管会审议调整担保基金规模；
（六）负责对街道（乡镇）社会保障事务所（以下简称社保所）开展小额贷款担保业务相关的业务培训和工作指导；
（七）监管会交办的其他工作。
第四章 贷款担保对象和条件
第十一条 担保基金用于对有劳动能力和就业愿望的下岗失业人员通过自谋职业、自主创业或合伙经营和组织起来实现再就业过程中，其自筹资金不足部分，向市商业银行经办机构申请小额担保贷款提供担保。具体支持对象和条件为：
（一）具有本市城镇居民户口，年龄在60岁以下、身体健康，诚实信用，持有《再就业优惠证》和经创业培训机构培训并获得相关结业证书，经工商管理部门批准领取了营业执照，自谋职业、自主创业从事个体经营（以下除外：建筑业、娱乐业、广告业、桑拿、按摩、网吧、氧吧）的下岗失业人员。
（二）符合上述条件的下岗失业人员合伙经营和组织起来就业创办小企业（以下除外：建筑业、娱乐业、广告业、桑拿、按摩、网吧、氧吧；批发、批零兼营以及其他非零售业务的商贸企业）。
（三）下岗失业人员申请贷款担保时须在市商业银行经办机构开立帐户；自有资金不低于贷款金额的50%；合法经营，资信程度良好，有偿债能力，能按照规定提供有效反担保。创办小企业的除具备上述条件外，持有《再就业优惠证》的下岗失业人员不得低于创业人员50%。
第五章 贷款担保额度、期限与用途
第十二条 贷款担保额度：
（一）为单个自然人自谋职业、自主创业提供的小额贷款担保金额不超过2万元。
（二）为下岗失业人员合伙经营和组织起来就业创办的小企业提供小额贷款担保，可根据人数和经营项目适当扩大规模，贷款担保金额不超过10万元。
第十三条 贷款担保期限一般为一年，最长不超过二年。借款人提出展期的，在确定借款人展期期限内能够及时履行债务（含借款利息）的前提下，首创担保公司同意继续提供担保的，市商业银行经办机构可展期一次，展期期限不得超过一年。
第十四条 还款方式和不属于财政贴息的非微利项目贷款计结息方式按市商业银行有关规定执行。
第十五条 借款人应将贷款用作自谋职业、自主创业或合伙经营和组织起来就业创办小企业的开办费和流动资金。
第六章 贷款担保程序
第十六条 需要提供小额贷款担保的下岗失业人员，经创业培训机构组织就业培训、创业辅导合格后，按照自愿申请、社保所受理评审后择优推荐、首创担保公司审核并承诺担保、市商业银行经办机构核贷的程序，办理贷款手续。上述部门应在规定时间内完成各自办事程序。
（一）自愿申请
1、从事个体经营的下岗失业人员需向本人户籍所在地社保所提交下列文件（一式三份，社保所、首创担保公司、市商业银行经办机构各一份）并保证其真实性：
（1）小额贷款担保申请书；
（2）申请人身份证原件及复印件；
（3）《再就业优惠证》及复印件；
（4）参加创业培训机构举办的就业培训取得的相关证书及复印件；
（5）个体经营营业执照及复印件；
（6）申请人创业(贷款)项目可行性报告；
（7）申请人自有资金证明；
（8）拟提供的反担保措施；
（9）小额担保贷款微利项目财政贴息申请表；
（10）担保公司及银行经办机构需要的其他资料。
2、下岗失业人员创办小企业需向注册登记地社保所提交下列文件（一式三份，社保所、首创担保公司、市商业银行经办机构各一份）并保证其真实性：
（1）小额贷款担保申请书；
（2）合伙人或股东的《再就业优惠证》及复印件；
（3）营业执照副本原件及加盖企业公章的复印件；
（4）企业组织机构代码证原件及加盖企业公章的复印件；
（5）贷款卡复印件及密码（或贷款卡查询结果复印件）；
（6）注册验资报告原件及复印件；
（7）加盖企业公章的企业章程及合伙协议书复印件；
（8）税务登记证（国税、地税）副本复印件；
（9）法定代表人或负责人简历、身份证原件及复印件；
（10）授权代理人的授权书及代理人身份证原件及复印件；
（11）企业决定申请融资担保的股东会决议或合伙人会议决议；
（12）企业持有《再就业优惠证》的下岗失业人员不低于创业人员50%的相关证明文件；
（13）当年(或近二年季、月)财务报表，包括资产负债表、损益表、现金流量表等；
（14）企业一般情况及业务内容介绍；
（15）项目可行性研究报告；
（16）拟提供的反担保措施；
（17）担保公司及银行经办机构需要的其他资料。
（二）受理推荐
申请人须在上述资料齐备后向所在地(下岗失业人员向户籍所在地、小企业向注册登记地)社保所提出申请，社保所对申请资料进行审查，确认其真实有效，项目可行，具备自有资金、还款来源和反担保能力并符合贷款担保条件后，向首创担保公司和市商业银行经办机构签发《项目推荐书》，并将资料报首创担保公司。对不符合贷款担保条件的项目，回复申请人并说明理由。上述工作应于受理后5个工作日内完成。
（三）担保审核
首创担保公司核对《项目推荐书》及报审资料，审核确认贷款担保额度、期限和反担保措施等符合规定、合法可行。对审核通过的项目，及时向申请人、社保所和市商业银行经办机构出具《同意担保通知书》（需列明反担保措施）。对未通过审核的，回复申请人和社保所，说明理由并提出改进建议。上述工作应于收到社保所签发的《项目推荐书》及报审资料后3个工作日内完成。
（四）贷款审查
1、申请人持报审资料、社保所签发的《项目推荐书》及首创担保公司出具的《同意担保通知书》，向指定的市商业银行经办机构申请贷款。
2、市商业银行经办机构核对《项目推荐书》、《同意担保通知书》及报审资料，审核确认贷款额度、期限、用途、还款能力等符合规定、合法可行。对通过贷款审查的，要尽快办理贷款手续，并向首创担保公司和社保所出具《同意贷款通知书》。对未通过贷款审查的，应向申请人说明理由并提出改进建议。上述工作应于收到上述资料后3个工作日内完成。
（五）反担保
首创担保公司收到市商业银行经办机构出具的《同意贷款通知书》后，会同社保所在3个工作日内办理如下业务：
1、及时委托社保所办理反担保法律手续；
2、社保所按照首创担保公司授权，在2个工作日内办妥反担保法律手续并将资料报首创担保公司；首创担保公司确认手续齐备后与市商业银行经办机构签订《保证合同》。
（六）发放贷款
市商业银行经办机构与首创担保公司签订《保证合同》后1个工作日内保证贷款资金发放到位。
第七章反担保措施
第十七条 担保申请人应根据《担保法》的规定提供必要的反担保措施，包括：保证金、抵押、质押、保证等。首创担保公司妥善办理反担保事宜，社保所根据首创担保公司授权协助办理，防止脱保。签订反担保合同时，应依法办理公证手续。
第十八条 被保证人为自然人的，可提供第三方个人无限连带责任信用反担保。该第三方个人及其配偶应作为共同反担保人与首创担保公司签订《个人无限连带责任承诺函》。
第十九条 被保证人为企业的，可根据担保金额大小及风险程度等实际情况，确定并采取其中一种或几种反担保措施。
（一）被保证人可以采取保证金方式提供反担保。保证金的管理由首创担保公司负责，主要用于被保证人不能按照合同或约定履行义务时的支付，如保证金支付后尚有余额，在保证期满后由首创担保公司退还被保证人。
（二）被保证人（或第三人）以其合法财产提供抵押（质押）反担保。抵押（质押）物的范围与条件是能够依法转让并可变现的财产及其他可以依法流通或转让的权利。财产抵押（质押）物的条件应符合《担保法》的有关规定。
（三）其他法人或自然人为被保证人提供信用反担保。信用反担保的条件应符合《担保法》的有关规定。
第八章 贷款利率与贴息
第二十条 小额担保贷款利率按照中国人民银行公布的贷款利率水平确定，不得向上浮动。市级财政部门对从事微利项目的小额担保贷款据实全额贴息，展期不贴息。财政贴息资金列入政府预算科目“就业补助”。从事微利项目的小额担保贷款财政贴息的具体办法按《北京市下岗失业人员从事微利项目小额担保贷款财政贴息资金管理办法》执行。
第二十一条 微利项目是指由下岗失业人员在社区、街道、工矿区从事的商业、餐饮和修理等个体经营项目，具体包括：家庭手工业、修理修配、图书借阅、旅店服务、餐饮服务、小饭桌、小商品零售、搬家、钟点工、家庭清洁卫生服务、初级卫生保健服务、婴幼儿看护和教育服务、残疾儿童教育训练和寄托服务、养老服务、病人看护、幼儿和学生接送服务、洗染缝补、复印打字和理发。
第九章在保项目的监督和管理
第二十二条 借款人（被保证人）及反担保人应严格按照《委托保证合同》、《借款合同》的约定履行义务。要按规定用途使用贷款，按季度向社保所、首创担保公司和市商业银行经办机构报送财务报表及项目进展情况等资料并保证其真实性，提前落实还款资金，接受上述部门对其资金使用情况、生产经营、财务活动的监督检查。借款人（被保证人）或反担保人情况发生变化（如：企业发生分立、合并、财产及法定代表人变更等；自然人发生户籍、住址、联系电话、婚姻状况变更及财务状况变化等）时，应提前或于变更发生之日起3日内通知社保所、首创担保公司和市商业银行经办机构，并主动配合有关单位及时办理相关手续。
第二十三条 首创担保公司应制定规范、有效的担保评审和在保监控管理措施及办法，设立专业部门专项负责小额贷款担保业务，履行担保管理责任。要定期对担保项目及反担保物或反担保人进行检查或抽查，及时掌握贷款担保整体状况。如发现资金损失或担保风险加大，应及时采取措施防范和化解风险，并通报市商业银行经办机构及社保所，共同控制风险。
第二十四条 市商业银行经办机构要简化手续，为借款人提供开户和结算便利，加强借款人在本机构结算帐户的管理，出现借款人透支和不能按期支付利息等情况，及时通知社保所和首创担保公司，共同维护贷款和担保的利益。要确保发放小额担保贷款所需的资金和额度，掌握开展小额担保贷款业务的情况和存在的问题，定期与借款人联系，对有证据证明借款人有可能或已经恶意损失贷款的，应停止支付尚未使用的贷款，并提前收回部分或全部借款，同时通知社保所和首创担保公司，最大限度使贷款免受或减少损失。
第二十五条社保所要在社区选用专门人员负责为自谋职业、自主创业的下岗失业人员申请小额担保贷款办理有关担保手续工作，积极协助首创担保公司和市商业银行开展小额贷款担保业务。要协助首创担保公司和市商业银行经办机构对借款人（被保证人）及反担保人进行监督管理，及时掌握借款人经营财务状况和资金使用情况，发现问题及时通知首创担保公司和市商业银行经办机构，督促借款人（被保证人）按约履行义务。
第二十六条 首创担保公司、市商业银行和社保所要切实履行职责，加强协调配合，做好服务工作。
市、区县劳动保障局对认真审核推荐，项目代偿率低，促进就业成效显著，工作业绩突出的社保所予以表彰和奖励；对推荐担保项目代偿率达到10%的予以通报批评；对徇私舞弊、弄虚作假、违规操作造成资金损失和影响的，要追究责任人责任，按照有关规定给予行政处罚。
第十章代偿与追偿
第二十七条 市商业银行经办机构对已到还款期限未及时归还的、或经宣布贷款提前到期的贷款项目，应及时向借款人发出逾期贷款催收通知书，并报社保所和首创担保公司，履行追索责任。追索期为自贷款期限届满或银行宣布贷款提前到期之日起三个月止。
第二十八条 追索期结束后，经追索借款人仍未偿付贷款本息的，市商业银行经办机构依照《保证合同》规定出具《代偿通知书》并提供相关证明文件，要求首创担保公司先行代为清偿债务。
第二十九条 首创担保公司收到市商业银行经办机构《代偿通知书》后，根据本办法规定对贷款发放、监督管理和债务追索等程序进行合规认定。对符合先行代偿债务的项目，由首创担保公司在5个工作日内向市商业银行经办机构出具《同意代偿通知书》，办理代偿资金拨付手续。
第三十条 担保代偿资金从担保基金本金中垫支，代偿内容限于尚未清偿的贷款本金。
第三十一条 发生下列情况，首创担保公司有权拒绝承担担保责任：
（一）市商业银行经办机构未及时向借款人送达逾期贷款本息催收通知书，并向首创担保公司提交《代偿通知书》；
（二）市商业银行经办机构未按本办法规定履行追索义务；
（三）市商业银行经办机构确认借款人已发生危及贷款安全的重大事项而未及时采取措施并告知社保所和担保公司，造成贷款损失；
（四）市商业银行经办机构未按本办法规定程序发放、收回贷款，造成贷款损失。
第三十二条 首创担保公司对贷款项目代偿后，应会同社保所采取有力措施，积极开展债务追偿工作，市商业银行经办机构应给予积极协助。对借款人恶意逃避担保债务的，首创担保公司可向人民法院提起诉讼。追偿收回的资金支付应缴贷款利息后，属于冲减担保资本金部分的调增担保资本金；属于财政补偿资金部分的，作为以后年度市财政补偿担保代偿损失的资金来源，单独记账管理。
第十一章 担保基金的管理
第三十三条 担保基金专户储存于市财政局指定的市商业银行，单独核算，封闭运行，专项用于下岗失业人员再就业小额贷款担保。存款利息经市财政局批准可用于首创担保公司开展小额贷款担保业务的业务经费支出，利息余额转入本金。
第三十四条 首创担保公司在监管会领导下负责担保基金的日常管理和小额贷款担保业务。应建立规范、高效的担保项目评审体系，科学、合理的指标考核评价体系和快捷、便利的担保运行体系，建立严格、有效的监督管理机制和个人信用档案管理制度，完善对被保证人的事前审核、事中监控、事后追偿与处置机制。
第三十五条 首创担保公司按实际担保贷款本金1%的年担保费率收取担保费，由市级财政部门向首创担保公司支付。如遇特殊情况，担保费收入和基金存款利息不能满足开展小额贷款担保业务的业务经费开支时，首创担保公司可向市财政局申请安排专项经费补助。担保费由首创担保公司根据担保业务进度提出申请，市财政局安排上半年和下半年两次拨付。上述资金列入政府预算科目“就业补助”。
第三十六条 首创担保公司定期向监管会报送营业报告、财务会计报告及其他有关报表和资料，认真做好对担保信息的收集、整理与分析工作，并定期向有关部门通报情况。
第三十七条 担保基金按年度核算，由首创担保公司于次年一季度向监管会报告担保基金财务情况，并提出代偿损失处置方案，由监管会批准执行。
第三十八条 监管会根据有关规定和贷款担保情况确定当年担保基金年度代偿率最高限额。对限额以内的担保代偿损失，由首创担保公司在年度终了后4个月内向市财政局提出补偿担保代偿损失申请，同时提供以下资料：
（一）证明担保代偿损失的有关法律文件，包括：代偿通知书、代偿资金凭据、追偿债权资金情况等；
（二）监管会批准的代偿损失方案及上年工作报告等有关文件。
市财政局对上述资料进行审查核实，确定应补偿的担保代偿损失后，办理资金拨付手续。财政补偿资金列入政府预算科目“就业补助”。
第三十九条 下列情况不属于财政补偿担保代偿损失范围：
（一）市商业银行经办机构及首创担保公司违反本办法规定范围、程序等越权审批发放小额贷款或提供担保，造成的担保代偿损失；
（二）担保公司未采取反担保措施造成的担保代偿损失；
（三）市商业银行经办机构及首创担保公司未采取债务追偿措施造成债权无法收回的担保代偿损失；
第四十条 单个市商业银行经办机构小额担保贷款不良率达到15%时，首创担保公司应向其提出预警通知并采取防范风险措施；不良率达到20%时，经办机构应停止发放新的贷款，首创担保公司暂停对该经办机构办理新的担保业务，与经办机构采取进一步风险控制措施并报监管会批准后，可恢复贷款担保业务。
第四十一条 代偿项目具有下列情形之一的，由首创担保公司提出确认坏帐申请，报监管会审核同意后核销：
（一）被保证人破产或死亡，其破产财产处置收入或遗产处置收入清偿后仍无法收回；
（二）经申请强制执行法律程序后仍无法收回；
（三）因被保证人逾期未履行偿债义务超过三年仍然不能收回的。
第十二章 监督与审计
第四十二条 市财政局、市经委、市（区县）劳动保障局等部门要按照“定向设立、安全运营、透明监督、促进就业”的原则加强对担保基金和担保业务的监督管理，及时发现和解决问题，确保小额贷款担保政策真正落实到位；要定期或不定期组织或委托审计部门对担保基金和财政贴息资金进行专项检查或抽查；要充分发挥社会舆论和群众监督作用，建立公众举报监督制度，公布举报电话，公开接受社会监督；对工作业绩突出、促进就业成效显著、有贡献的单位和个人要给予表彰和奖励；对徇私舞弊、弄虚作假、造成损失及影响的单位和个人要追究责任，严肃查处。
第十三章 附则
第四十三条 本办法由市财政局会同有关部门根据各自职责负责解释。
第四十四条 本办法自二00三年五月一日起施行。
二○○三年四月十五日
附件：2、北京市下岗失业人员从事微利项目小额担保贷款财政贴息管理办法
第一章 总则
第一条 为了扩大就业渠道，解决下岗失业人员从事微利项目的自谋职业和自主创业，加强小额担保贷款财政贴息资金管理，更好地发挥其政策扶持、引导作用，根据《中国人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部关于印发〈下岗失业人员小额担保贷款管理办法的通知〉》（银发[2002]394号）、《中共北京市委、北京市人民政府关于贯彻落实中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作文件的通知》（京发[2002]18号）的规定，结合本市实际情况，特制定本管理办法。
第二条 微利项目的小额担保贷款由市财政据实全额贴息，贴息资金由市财政预算安排。
第三条 微利项目的小额担保贷款一般不超过2万元，贷款利率按照中国人民银行公布的贷款利率水平确定，不得向上浮动，贷款期限一般不超过2年，展期不贴息。微利项目是指由下岗失业人员在社区、街道、工矿区等从事的商业、餐饮和修理等个体经营项目，具体包括：家庭手工业、修理修配、图书借阅、旅店服务、餐饮服务、洗染缝补、复印打字、理发、小饭桌、小卖部、搬家、钟点服务、家庭清洁卫生服务、初级卫生保健服务、婴幼儿看护和教育服务、残疾儿童教育训练和寄托服务、养老服务、病人看护、幼儿和学生接送服务。
第二章 财政贴息的对象、申请和审定
第四条 本办法所称贴息借款人是指申请财政贴息的小额担保贷款借款人。
第五条 微利项目小额担保贷款财政贴息，按照自愿申请、社区推荐、劳动保障部门审查、贷款担保机构审核并承诺担保、商业银行核贷、财政部门审核贴息的程序，办理小额担保贷款财政贴息手续。
第六条 小额担保贷款财政贴息的对象为具有本市城镇居民户口，持有《再就业优惠证》，领取了个体营业执照从事微利项目的下岗失业人员。
第七条 贴息借款人申请小额担保贷款财政贴息按如下程序办理。
贴息借款人向户籍所在地的社会保障事务所提交申请小额担保贷款财政贴息书面申请，填写《小额担保贷款微利项目财政贴息申请表》一式三份，分别由户籍所在地的社会保障事务所、受托担保公司、经办银行留存。社会保障事务所根据《北京市下岗失业人员小额贷款担保基金管理办法》规定持有的资料对贴息借款人的情况进行审核，确认是否从事微利项目等。对符合财政贴息条件的在《小额担保贷款微利项目财政贴息申请表》上签章确认，随小额担保贷款项目资料转受托担保公司。
第八条 受托担保公司办妥项目担保手续后，应在《小额担保贷款微利项目财政贴息申请表》上确认已担保并加盖公章，留存的一份作为项目存档和财政贴息复核的依据，另一份随《同意担保通知书》交商业银行办理贷款手续。
第三章 受托担保公司、商业银行及贴息借款人资格复核
第九条 本办法所称的受托担保公司是指政府部门委托运作小额贷款担保基金的担保机构。
第十条 本办法所称的商业银行是指与受托担保公司签订《贷款担保业务合作协议》的商业银行。经办银行是指上述商业银行的小额担保贷款经办机构。
第十一条 与受托担保公司签订《贷款担保业务合作协议》的商业银行，在开展财政贴息小额贷款担保贷款业务前，应向市财政局办理备案手续。
第十二条 经办银行在贴息借款人按《北京市下岗失业人员小额贷款担保基金管理办法》办妥担保等相关法律文件申办小额担保贷款和微利项目财政贴息时，应对贴息借款人的资格进行复核，并在《小额担保贷款微利项目财政贴息申请表》上签署复核意见，留存的一份作为要求财政审核拨付贴息的依据。对复核发现不符合小额担保贷款财政贴息条件的应做出书面说明，通知贴息借款人、社会保障事务所、受托担保公司和区县财政局。
第十三条 经办银行对贴息借款人的资格进行复核的资料除办妥担保等相关法律文件和各审核部门签署确认的《小额担保贷款微利项目财政贴息申请表》外，还应要求贴息借款人提供以下资料原件复核：
1、贴息借款人身份证；
2、再就业优惠证；
3、证明从事微利项目个体营业执照；
4、必要的其他文件。
第四章 财政贴息的审核、拨付
第十四条 小额担保贷款微利项目财政贴息按年度拨付
（一）每年年底，商业银行总行或本市分行（或总机构）将小额担保贷款财政贴息数额汇总后，编制《本年度小额担保贷款财政贴息汇总表》、《本年度小额担保贷款财政贴息明细表》一式三份，分别报送受托担保公司、市劳动服务管理中心和市财政局。
（二）受托担保公司在收到商业银行送来的汇总和明细项目表后，根据《小额担保贷款微利项目财政贴息申请表》核对贴息项目，并对项目贷款金额、期限、利率进行复核，发现不符的将调整内容做出书面说明后连同最后确认结果报市财政局。
（三）市劳动服务管理中心在收到商业银行送来的汇总和明细项目表后对贴息借款人的身份和是否从事微利项目进行复核，发现不符的将调整内容做出书面说明后连同最后确认结果报市财政局。
第十五条 市财政局根据商业银行报送的汇总表、明细表，以及受托担保公司的核对情况和市劳动服务管理中心复核确认结果进行审核，相符后拨付贴息资金。
第十六条 市财政小额担保贷款贴息按《北京市财政局关于印发〈我市市级预算资金拨付管理局内操作规程〉的通知》和《北京市财政局关于印发〈北京市市级预算资金拨付管理暂行办法〉的通知》办理，从市财政预算安排的“就业补助”政府预算科目中支付。
第五章 日常监督管理
第十七条 区县财政局要对辖区内下岗失业人员从事微利项目小额担保贷款财政贴息的审核工作进行指导；与区县社会保障部门配合做好财政贴息审核的组织和协调工作；配合社会保障部门做好对基层工作人员的培训工作；会同有关部门对财政贴息的审核工作进行检查或抽查，对检查或抽查中发现的问题应及时处理和反映，保障财政贴息政策落到实处。区县财政局要及时将本辖区内财政贴息审核工作中遇到的问题，解决问题的意见建议通报市财政局，应定期将本辖区内已确认的财政贴息项目数量、涉及的资金规模及再就业情况报市财政局。
第十八条 商业银行总行或本市分行（或总机构）要按季度将本行发放的按规定符合财政贴息的小额担保贷款项目数量、贷款数额、应贴息额等情况报市财政局。
第十九条 商业银行要随时掌握本行开展小额担保贷款业务情况和存在的问题，主动与有关部门沟通信息。
第二十条 街道(乡镇)社会保障事务所要在上级主管部门领导下，接受财政部门的指导，做好小额担保贷款财政贴息的审查工作，及时通报申请贴息人的情况；对已确认符合财政贴息的申请贴息人情况发生变化不在符合财政贴息条件的，应及时通知财政部门和银行停止贴息。
第二十一条 市财政、市劳动和社会保障及人民银行营业管理部等部门要对财政贴息的小额担保贷款及财政贴息资金的发放、拨付、使用情况进行监督，及时发现问题、解决问题；市财政、市劳动和社会保障等部门要组织或委托审计部门对小额担保贷款和财政贴息资金进行检查或抽查；要充分发挥社会舆论和群众监督作用，确保小额担保贷款财政贴息政策落到实处。
第二十二条 对申请贴息人提供虚假证明资料，骗取小额担保贷款财政贴息的，一经发现将追回已贴利息、登记不良信用记录。
第二十三条 市、区县财政部门对认真审核小额担保贷款财政贴息项目，工作业绩突出的单位和个人要给予表彰、奖励；对徇私舞弊、弄虚作假、造成损失及影响的单位和个人要追究责任，严肃查处。
第五章 附则
第二十四条 本办法由市财政局会同有关部门根据各自职责负责解释。
第二十五条 本管理办法自2003年5月1日起施行。
