关于做好近期旅游安全工作的紧急通知

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广东省汕尾市人民政府


关于印发《汕尾市行政机关规范性文件管理办法》的通知

汕府[2007]57号

各县(市、区)人民政府，市府直属有关单位：
　　《汕尾市行政机关规范性文件管理办法》已经市政府五届十三次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。


汕尾市人民政府
二00七年十一月五日



汕尾市行政机关规范性文件管理办法

　　第一条 为加强本市行政机关规范性文件(以下简称规范性文件)的管理工作，维护法制统一，促进依法行政，根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》及有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称规范性文件，是指我市各级行政机关依据法定职权制定发布的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的，可以反复适用的文件。
　　规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。各级人民政府(含政府办公室)以自己的名义制定的规范性文件为政府规范性文件；县级以上人民政府组成部门、直属机构以及法律、法规授权的管理公共事务的组织(以下简称部门)等以自己的名义制定的规范性文件为部门规范性文件。
　　第三条 本市各级行政机关制定、审查和发布规范性文件以及相关的管理、监督工作，适用本办法。
　　各级行政机关制定发布内部工作制度、技术操作规程、对具体事项作出行政处理决定，以及对其直接管理的事业单位人事、财务、外事等事项制定文件不适用本办法。
　　第四条 各级人民政府应当加强对规范性文件的管理，市、县(市、区)人民政府法制机构具体负责本级政府及部门制定规范性文件的审查、监督工作，并对下级政府制定规范性文件的监督检查。
　　第五条 行政机关的议事协调机构、临时机构和内设机构不得以自己的名义制定规范性文件。
　　第六条 有下列情形之一的，可以制定规范性文件：
　　(一)相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作尚未作出明确规定的；
　　(二)相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、不便操作的；
　　(三)相关法律、法规、规章和国家政策授权制定相关规范性文件的。
　　法律、法规和规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。
　　第七条 制定规范性文件，应当符合宪法、法律、法规和规章的规定，不得违反上级行政机关的命令、决定，不得超越本行政机关的职权范围。
　　第八条 规范性文件不得设定下列事项：
　　(一)行政处罚；
　　(二)行政许可；
　　(三)行政强制措施；
　　(四)行政事业性收费项目；
　　(五)其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关设定的事项。
　　第九条 没有法律、法规和规章的规定，规范性文件不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。
　　第十条 制定规范性文件，应当根据规范性文件的具体内容确定名称，可以使用“规定”、“决定”、“命令”、“办法”、“通知”、“公告”、“规则”和“通告”等，但不得使用“法”、“条例”。
　　政府规范性文件的标题应当冠以本行政区域名称，部门规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。
　　第十一条 规范性文件的制定程序参照国务院《规章制定程序条例》的规定执行。
　　第十二条 各级政府工作部门应根据实际需要和可能，于每年年底前提出下一年度拟订政府规范性文件的计划，报送本级政府法制机构。由政府法制机构综合拟订政府规范性文件的年度计划，报本级人民政府审定后，由政府法制机构负责组织实施和监督执行。
　　特殊情况，上年底没有列人计划而本年度又必须拟订规范性文件的，报经本级政府同意，可列人本年度拟订政府规范性文件的计划。
　　第十三条 负责起草政府规范性文件的单位在草拟过程中，应认真调查研究，主动征求有关部门的意见，做好部门之间的协调工作。
　　起草单位对有关部门的不同意见，经协调后仍有分歧的，上报时应予以说明，由政府法制机构进一步协调后报同级人民政府审定。
　　第十四条 起草单位按计划要求制定政府规范性文件的，文件草案应由本单位主要负责人签署，并以正式文件上报政府，同时应报送本办法第十七条所列的有关材料。
　　第十五条 各级人民政府应当建立健全规范性文件统一审查制度。
　　政府规范性文件应当经本级政府法制机构审核。部门规范性文件应当报本级政府法制机构审查后再行发布。
　　第十六条 政府法制机构审查部门规范性文件，原则上只审查合法性，不审查可行性和适当性，若发现存在可行性或者适当性问题时，可以向制定机关提出建议。
　　第十七条 部门规范性文件报送政府法制机构审查时，制定机关应当提交下列材料：
　　(一)提请审查的请示或公函；
　　(二)规范性文件草案文本(送审稿)；
　　(三)规范性文件的起草说明(包括制定的目的和必要性、主要依据、起草过程和主要条文简述、重大分岐意见的协调情况等)；
　　(四)征求有关部门意见的材料及有关意见的采纳协调情况；
　　(五)制定依据的文本(相关法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关文件)；
　　(六)其他有关材料。
　　规范性文件草案送审时，上述材料应报送一式三份，同时附上规范性文件草案及起草说明的电子文本。
　　第十八条 政府法制机构应当自受理之日起10个工作日内完成部门报送的规范性文件草案的审查，并将审查意见书面通知送审机关。
　　对内容复杂、争议较大或者涉及其他重大问题、在前款规定的期限内不能完成审查的规范性文件，经政府法制机构负责人批准，可以延长1O个工作日，并将延长审查期限及其理由书面告知送审机关。
　　第十九条 政府法制机构对送审的规范性文件草案，按照下列情形，分别作出处理：
　　(一)符合本办法第七条、第八条和第九条规定的，提出审查同意的意见；
　　(二)不符合本办法第七条、第八条、第九条规定之一的，或者有关部门对草案主要内容存在较大争议的，提出相关审查意见后退回送审机关。
　　(三)送审的规范性文件草案基本条件尚不成熟的，或者不符合本办法第十七条规定的，法制机构可以缓办或者退回送审机关。
　　送审机关对政府法制机构的审查意见有异议的，可以自接到审查意见之日起10个工作日内向本级人民政府申请复核。
　　第二十条 政府规范性文件应当经本级政府常务会议审议通过，并由行政首长签发。
　　部门规范性文件应当经部门行政首长办公会议审议通过，并由行政首长签发。
　　第二十一条 各级人民政府应当建立规范性文件统一发布制度。未经规定载体统一发布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。
　　市人民政府及其部门规范性文件的发布载体是《汕尾市人民政府公报》，其刊登的规范性文件文本为标准文本。市人民政府规范性文件直接发布，市人民政府部门规范性文件根据市政府法制机构的审查意见发布。
　　县(市、区)人民政府及其部门规范性文件的发布载体由本级人民政府决定。
　　镇人民政府应当在办公所在地和公共场所建立公告栏，公布其制定的规范性文件，公布日期应当不少于30日。
　　具备条件的。应当同时在同级政府网站、主要报刊刊登规范性文件或者发布消息。
　　第二十二条 政府规范性文件应当自公布之日起30日内由制定机关报上一级人民政府备案，同时提交备案报告、规范性文件的正式文本、起草说明及电子文本等。
　　第二十三条 市、县(市、区)人民政府法制机构发现报送备案的规范性文件违反本办法第七条、第八条或者第九条的，应当建议制定机关自行修改、废止或者提请本级人民政府予以撤销。
　　第二十四条公民、法人或者其他组织认为规范性文件不符合本办法第七条、第八条或者第九条的，可以向政府法制机构提出审查建议。政府法制机构应当在15个工作日内作出处理、并将处理结果答复提出审查建议的公民、法人和其他组织。
　　第二十五条规范性文件施行后，制定机关和实施机关应当定期对实施情况进行评估，并将评估意见通报政府法制机构。
　　第二十六条 规范性文件制定机关应当根据法律、法规、规章和国家政策的调整情况，及时对已公布实施的规范性文件进行清理。规范性文件与法律、法规、规章和国家政策相抵触或者不一致的，应当及时修改或者废止。修改和废止程序按照制定程序执行。
　　第二十七条政府法制机构应当对同级部门规范性文件和下级政府规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。
　　对未经政府法制机构审查同意以及未经规定载体发布的部门规范性文件，政府法制机构可以根据第二十一条规定向社会公示该文件无效。
　　对未经备案的规范性文件，政府法制机构可以提请本级人民政府作出责令改正或者撤销的建议。
　　第二十八条 违反本办法制定规范性文件，情节严重、产生严重不良后果的，或者由于执行无效的规范性文件而损害公民、法人和其他组织合法权益的，政府法制机构可以提请行政监察部门依法追究制定机关主要负责人和直接责任人的行政责任。
　　第二十九条政府法制机构不履行规范性文件审查职责，产生严重社会后果的，应当追究其主要负责人和直接责任人的行政责任。
　　第三十条 本办法由汕尾市法制局负责解释。
　　第三十一条 本办法自2007年12月1日起施行。《汕尾市规范性文件管理规定》(汕府[1999]22号)同时废止。



浅析探望权的法律问题

作者:刘武波



论文提要：


探望权制度是我国新修订的《婚姻法》根据我国社会生活实际增加的一项新制度。对这一制度在理论上应如何理解，实践中应如何运用，都应进行深入的探讨。本文就这一制度产生的根源及探望权的主体、内容、行使及强制执行等问题作粗浅的探讨。


一、探望纠纷与探望权制度的确立


改革开放以来，我国离婚率有增无减。随之而来，离婚后父母探望子女的纠纷也逐渐增多。从司法实践来看，此类纠纷多由以下原因引起：一是错误认识。部分与子女共同生活的父亲（或母亲）一方错误认为，既然法院把子女判归自己，子女就属于自己，与对方无关，因而不允许对方探望子女；而相对方有时也认为，既然法院将子女判归另一方，另一方就应完全承担子女的抚养教育义务，而与自己无关，甚至主动断绝与子女的往来，以达到推卸抚养教育子女的责任。二是报复心理。与子女共同生活的父母一方，出于对对方的报复、刁难等心理，故意以种种理由拒绝或设置障碍，甚至强行阻止对方对子女的探视，以对方的痛苦作为自己渲泄怨恨的通道。三是抚养费给付不到位。有的不与子女共同生活的父母一方因经济困难，一时给付不了抚养费，对方即以“不给抚养费别想看孩子”为由相要挟，故意阻断子女与父母他方的亲情与联系。四是错误教育，部分未成年子女在父母一方的错误教育下，对另一方产生错误认识，致使其在感情上不愿接受父母他方。五是探望权滥用。部分未与子女共同生活一方借频繁与子女见面之机干扰对方的正常生活，致使对方进行“曲线自保”。


为解决这类纠纷，保证子女生理、人格、情感等健康成长，新修订的《婚姻法》第三十八条对1980年《婚姻法》第二十九条、第三十条作了重要补充。该条规定：“离婚后，不直接抚养子女的父或母，有探望子女的权利，另一方有协助的义务。行使探望权利的方式、时间由当事人协议，协议不成时，由人民法院判决。父或母探望子女，不利于子女身心健康的，由人民法院依法中止探望的权利；中止的事由消失后，应当恢复探望的权利。”这是一个很有人文意义的法律规定，对于离婚双方当事人的亲权起了重要的保护作用，受到社会各界的普遍欢迎。应该说，在《婚姻法》修订之前，这个权利也是存在的。因为离婚解除的只是因法律行为而产生的配偶关系，而不能消灭具有自然血缘的亲子关系。因此，不论法律是否有明文规定，夫妻离婚后，任何一方都是有权探望子女的。只是在《婚姻法》对此无明文规定时，当事人一旦在探望问题上出现争议，总显得不理直气壮。现在，法律正式规定了这个权利，就使它从幕后走到了前台，成了名正言顺的法定权利。其后果就是确定了探望子女在一方是权利，在另一方就是义务，不履行义务就要承担法律责任。（见注①）


探望权，在有些国家或地区也称探视权或交往权，主要是指离婚后不与子女共同生活的父母一方，享有对该未成年子女进行看望并与之保持直接联系与交往的权利。该权利重在维护未与子女朝夕相处的父母一方与子女间的交往，保障父母与子女间的感情联络。建立探望权制度，既是亲子关系的本质体现，也是现实生活的需要。当前，随着我国计划生育基本国策的实施，独生子女日益增多。父母一旦离婚，双方争要子女随其生活的情况非常普遍。但由于种种原因，子女通常只能与父母中的一方共同生活，而不得不与父母另一方分离。司法机关遇此局面，倍感为难与棘手。探望权制度确立的意义就在于，其一方面保证了不与子女共同生活的父母一方能够定期与子女团聚，满足了其对子女关心、抚养、教育、亲近的自然情感需要，另一方面又有助于弥合家庭解体给父母子女之间造成的情感伤害，有利于子女生理、人格、情感的健康成长；同时也为法院裁决此类纠纷提供了法律依据，使许多子女抚养之争得到了缓和与化解。


二、探望权的主体及行使


（一）探望权的主体与内容


根据新修订的《婚姻法》第三十八条第一款之规定，探望权的权利主体为不直接抚养子女的父或母，义务主体为随子女共同生活的另一方。需要说明的是，此处的父母子女既包括婚生子女与父母，也包括非婚生子女与父母、养父母养子女及同意继续抚养的有抚养关系的继父母与继子女。（注解②）


探望的内容既包括见面，如直接见面，短期共同生活在一起，也包括交往，如互通书信、互通电话、赠送礼物、交换照片等。（注③）探望以其时间的长短为标准可分为暂时性探望和逼留性探望。前者探望时间短，方式灵活。后者则探望时间相对长，且被探望子女可由探望人领走并按时送回。两者皆有其优缺点。前者方式灵活，便于达成协议，但因时间短，不利于探望人与子女间的深入交流。后者时间较长，有利于探望人与子女的深入了解和交流，但是直接抚养人要承担不能与子女一起生活的不利后果，且需子女有较充裕的时间，探望人有较好的居住与生活条件，并不应有不良生活习惯，如酗酒、赌博、吸毒等。人民法院应根据探望权人的实际情况，本着“以未成年子女为基准”的原则来确定具体探望方式、时间和地点。对探望权的安排因情况不同而有所区别，主要是周末探望和假日探望。如每周或每隔一周的周末，或是每月一次；署假或寒假的一段时间；重大节日或子女生日等特殊日子。法院在判决或调解协议中应对探望权的安排作出明确规定，增强可操作性，避免当事人在执行时发生争议。


直接抚养子女一方的协助义务一般包括，本着方便探望人探望的原则，协商确定合理的探望时间、地点、方式，或按照法院的判决或调解协议安排探望时间；当子女拒绝探望时，应做好子女的说服工作；不得设置障碍或教育子女拒绝探望，否则就侵害了不与子女共同生活的一方父或母的探望权利，应承担侵权责任。（注④）


（二）探望权的行使


探望权是一项立法权利。从法理上看，这种权利是父母基于亲子关系而享有亲权的一种体现。由于探望权的行使，涉及到直接抚养子女一方及子女的利益，因此立法上有必要进行法律调整。修订后的《婚姻法》规定：“行使探望权的方式、时间由当事人协议；协议不成时，由人民法院判决。”从这个规定可以看出，《婚姻法》在确定探望权的行使问题上，确立了当事人协议与法院判决两种方式，并且确立了“当事人协议优先”的原则。


根据“协议优先”的原则，探望权的行使首先由当事人协议。协议的内容主要包括探望的时间、地点、方式等问题。所谓探望时间是指在什么时间见面、见面所持续的时间长短。所谓探望方式是指暂时性探望还是逗留性探望等。协议可在法庭外进行，也可在人民法院调解过程中进行，协议的内容应记载在离婚调解书上。之所以由当事人协议，是因为当事人双方对自己和子女生活实际状况有更加深刻的了解，使达成的协议不致脱离实际情况，同时通过平等协商达成的协议也容易执行。须注意的是，法院对当事人的协议内容应进行必要的审查，以确保子女的利益得到保障。


但在实际生活中，当事人离婚时往往存在敌对情绪，故当事人在协议时可能会过多地考虑自己的利益，故意提出不合理的探望时间、地点与方式，有些直接抚养子女的一方甚至拒绝就探望的有关问题进行协商，故在当事人协议不成或直接抚养一方拒绝协商时，探望权人可以向法院提起诉讼，法院应本着有利于子女健康成长的基本原则，根据当事人双方的实际情况，依法就探望的时间与方式等问题作出判决。