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妻子能否起诉“第三者”
------我国婚姻法离婚损害赔偿制度探析

湖北伟宸律师事务所 张绍明 唐江涛
汉口新华下路9-1号 邮政编码；430015

[内容摘要]：改革开放之后，包二奶、婚外情、姘居等现象在各地抬头，直接挑战中国的一夫一妻制，在《婚姻法》修订过程中，呼吁立法惩治包二奶、婚外情，增加配偶权的呼声很高。尽管许多法学界人士赞成将配偶权写进修订后的《婚姻法》，但大多数社会学家的看法却绝然相反，认为婚姻以感情为基础，法律不应过多干预感情方面的事务。在激烈的争辩之后，修订后的《婚姻法》绕开配偶权这个敏感的话题，在第四十六条规定了离婚精神损害赔偿制度，它是侵犯配偶权的损害赔偿，还是离婚过程中的离因损害赔偿，婚姻法并没有明确的规定，法学界也很少有人探讨这个问题。本人认为：因为修订后的婚姻法并没有明确规定配偶权，它所规定的过错方损害赔偿实质是一种离因损害赔偿，不能针对“第三者”或“二奶”。妻子要想起诉“第三者”或者“二奶”，还必须在婚姻法中明确规定夫妻相互享有配偶权，在目前婚姻法的司法解释明文规定离婚损害赔偿的赔偿义务主体仅限于有过错配偶一方的情况下，妻子不能起诉“第三者”。
[关键词]：配偶权 婚姻 离因损害 精神损害赔偿

在中国的立法史上，恐怕难以找到哪一部法律的修改，能像《婚姻法》这样引起全社会的广泛关注与参与。2000年初，《婚姻法》修订草案向全社会公布征求意见后，不包括地方立法机关、单是全国人大常委会法工委就收到４０００多件反馈意见，此外，中央各大传媒也征集到了１０００多名公众的立法意见。随后，北京民意调查所在全国范围内实施了一次全国《婚姻法》修订民众意愿调查，共对全国除港、澳、台以外的３１个省市区的７３５７名１８周岁以上的成年人进行了问卷。９０％左右的人明确知道婚姻自由、一夫一妻、男女平等这三项原则，９５．２％的人知道我国《婚姻法》规定了一夫一妻的婚姻制度。[1]
一、妻子将第三者告上法庭
虽然绝大多数国人知道婚姻法规定有一夫一妻制度，但婚外情、包二奶、姘居、嫖娼等社会丑恶现象在现实生活中屡屡发生，并且愈演愈烈，伴随着婚姻法修订稿讨论的深入人心，立法惩治第三者的呼声越来越强烈，并且有人开始付诸司法实践。2000年，我国首例妻子状告第三者侵害配偶权案在重庆市审结，该案的案情是：原告周远华以被告谢光萍与其夫张长春完全超出了一般的同志和朋友的交往关系，造成原告家庭不和睦为由向重庆市渝北区人民法院起诉，要求法院判令第三者谢光萍立即停止插足自己的家庭、赔礼道歉并赔偿精神损失费5.5万元。一审法院基于原告周远华的儿子提供的证据，认定被告谢光萍对原告周远华家庭的不和睦有过错，判决被告谢光萍立即停止侵害原告周远华的婚姻家庭关系，并向原告赔礼道歉。被告谢光萍不服上诉，重庆市第一中级人民法院终审裁定此案不属于人民法院民事案件受理范围，撤销一审判决，驳回原告周远华的起诉。[2]
这是婚姻法修行前的一个案例，由于它涉及当时争论激烈的配偶权，在当时引起普遍的关注。同一案件，一、二审法院的判决却大不相同，一审法院判令“第三者”承担民事责任，二审法院却驳回原告的起诉。为什么同一案件竟有如此绝然不同的判决结果？因为要“第三者”承担民事责任，就必须明确她侵犯了原告的什么权利，当时的婚姻法并没有规定夫妻之间有忠诚的义务，更没有规定配偶权，如果说“第三者”侵犯了妻子的合法权益，侵权人是她和妻子的丈夫，至少两人是共同侵权，应该承担连带责任，就算认定两人侵权，侵犯的是妻子的什么权利呢？夫妻相互忠诚的义务能否针对第三人？这些复杂而敏感的问题在婚姻法中找不到答案。二审法院在法律没有明文规定夫妻间相互享有配偶权的情况下，不得不作出驳回原告诉讼请求的判决。
二、婚姻法是否该确立配偶权
配偶权在我国理论及实践上一直存在争议，婚姻法的修改一度使之成为社会焦点，在婚姻法征求意见稿公布之后，对配偶权要不要写进修订后的婚姻法，法学界和社会学界有着绝然不同的看法。
法学界人士大多持肯定意见，他们认为：“夫妻应负忠实义务，这是基于个体婚姻的本质要求，是一夫一妻制度的具体体现。一夫一妻制的实质，在于规范男女两性关系”。[3]目前，“由于中国现行《婚姻法》没有规定忠实义务，没有规定同居义务，因此对于拒绝承担忠实义务和同居义务的配偶，就没有相应的制裁措施”。[4]如果“规定夫妻有相互忠诚义务，对不忠于婚姻的当事人及介入他人婚姻的违法行为人，具有警示和威慑作用，同时为追究侵犯合法婚姻的违法行为提供法律依据”。特别对“有些通奸姘居行为性质比较恶劣，对公民配偶权或夫妻生育权直接构成了严重侵害，……婚姻法再不管，让当事人私了，是国家极不负责任的做法。且处罚这部分通奸者，在当今西方国家大部分的法律中都有明确规定”。所以，“改革开放已经20年的今天，立法者应当理直气壮地为配偶权正名，在新的《婚姻家庭法》中，规定配偶权和配偶权的具体内容”。[5]　
社会学家的意见绝然相反，他们认为，夫妻间的忠实义务是道德问题，不能用法律手段来强制。配偶权意味着夫妇双方拥有对方的性权利，这是十分荒诞的！如果结婚就意味着自己的性权利一次性地承诺给了配偶，那么还有没有婚内强奸呢？是不是所有情感问题都得由法律来调整，法律能管得了吗？本人也赞成这种观点，确立配偶权未必能解决“婚外恋”问题，主张在婚姻法中确立配偶权的主要理由是有利于防止和减少“婚外恋”，巩固“一夫一妻”制，一旦发生侵害配偶权，就可及时予以惩治。因为配偶权的重要内容是夫妻双方的贞操义务，其核心是性的独占性。夫妻一方与任何第三人发生性行为都是违背了贞操义务，侵犯了对方的贞操权，依法应受到制裁。这显然把道德规范与法律规范合二为一，在实践中是行不通的。性行为是以感情为基础的，这是人与动物的重要区别，而感情并非一成不变的。每一个公民都享有完整的人权，为什么一旦结婚，自己的一部分人权将属于配偶？一个健康的独立人为什么要拥有另一个同样是健康的独立人的部分人权？?婚姻是男女两性的精神生活、性生活与物质生活的共同体而存在。而精神生活、性生活、物质生活在任何一对夫妻的存续期间都不是也不可能是永恒的，夫妻以感情为基础，如果感情破裂，法律难道能将他们捆绑在一起？夫妻间的忠诚属于情感领域，不应用法律来强制，情感纠葛应当让当事人自己解决。至于确立配偶权以惩罚“第三者”，那更加令人难以容忍，夫妻关系是一张纸，它只能约束夫妻双方，婚姻法调整范围也仅仅限于夫妻关系和家庭关系，不可能扩大到社会其他成员。如果夫妻双方之间的感情破裂可以将过错归咎于第三方，让第三放承担赔偿责任，是不是夫妻和好之后第三方就该冤枉赔这笔钱呢？这样会不会导致夫妻双方不检讨自己的过错，一旦被告上法庭，人人都把责任往第三人身上推？是不是因为有了一张结婚证，夫妻就得把自己一生的情感无条件地出卖给对方？
在修改婚姻法过程中，不但有人建议增加配偶权，还有人建议增加侵犯配偶权的处罚规定，如“夫妻有互相忠贞的义务，一方对另一方不忠时，另一方得请求公安机关排除妨害”。本人认为这种建议无论在理论上和实践中都是不可取的。首先，在理论上它违背了婚姻的基础是爱情，“捆绑不成夫妻”。如果一对夫妻关系要用警察来排除妨害，这对夫妻关系能持久吗？相反，会使一些本来可以挽救的婚姻加剧破裂。因为夫妻之间的纠葛事出多因，大量的还属隐私范畴，或者说有的还处于隐私阶段，即使一方出于一时的冲动暴露了部分矛盾，在外界未介入之前往往容易调和。特别是因一时激情状态下的非理智行为，只要对一方幡然悔悟就能使其理解和谅解的。而一旦外界介入特别警察进行干预，就可能使缝隙难以弥合，甚至矛盾激化。其次，公安机关常常介入“床上捉奸”的行列，哪还有人民警察的形象。
在这场有关配偶权的论战中，法学家与社会学家的争论，说到底是夫妻感情问题到底该由法律调整还是有道德调整。2000年，这场争论从课堂到社会，从报纸到荧屏，在全国各地展开。
2001年3月31日至4月1日，湖南电视台生活频道在湘江之畔的长沙，主办了一场\"为婚姻辩法----专家与百姓对话\"的大型活动。参加此次辩论的，有《婚姻法》专家起草组的三位著名法学家------巫昌祯、杨大文、陈明侠以及著名社会学家周孝正教授。两天内，四位学者就《婚姻法》修正草案中几个最具争议性的焦点话题，即配偶权、婚外性行为、离婚、家庭暴力和家庭财产，与广大百姓及其他领域的学者展开了热烈讨论。参与讨论的除了法学家、社会学家之外，还有法学博士、法官、律师、作家、新闻记者、普通市民，这场论战中争论最为激烈的仍然是婚姻法该不该明确规定夫妻相互享有配偶权，尽管各方都拿出充足的理由论证自己的观点，最终还是谁也难以说服谁。[6]
三、什么是配偶权
民法的绝大多数概念和制度都可以从古罗马法中找到它们的渊源，都可以通过法国民法典和德国民法典观察它们的发育和成长过程。然而，配偶权及其保护制度却是个特例，在罗马法和法国民法典及德国民法典中找寻不到配偶权的概念（诚然，古罗马法和古日尔曼法中曾经规定过夫权，但到了近现代因夫权对男女平等的反动而最终退出了历史舞台）。配偶权的概念，乃是由英美法系国家率先提出并发扬光大并使其日臻完善的。在英美法国家看来，配偶权\"对于表达婚姻结合的法律意义和象征意义有着极大的重要性，因为它能够将构成婚姻实体的各种心理要素概念化，诸如家庭责任、夫妻交往、彼此爱慕、夫妻性生活等因素都被概括其内并为法律的。英美法系国家的法律给配偶权下了一个定义，在他们看来，所谓配偶权，是指配偶之间要求对方陪伴、钟爱和帮助的权利
。[7]
我国法学界并没有配偶权的准确定义，不同学者对配偶权下的定义也有所不同，归纳起来，大致有以下几种观点：一是身份说,“配偶权是夫对妻及妻对夫的身份权”；二是陪伴说，“配偶权是指配偶之间要求对方陪伴、钟爱和帮助的权利”；三是利益说，“配偶权是指夫妻之间互为配偶的基本身份权，表明夫妻之间互为配偶的身份利益，由权利人专属支配，其他任何人均负有不得侵犯的义务”；四是法定说，“配偶权是法律赋予的合法婚姻关系中的夫妻享有的配偶身份权利，其他人负有不得侵犯的义务”；五是性权利说，“配偶权是项民事权利，夫妻互为配偶，就有配偶权，配偶权的核心特色是性权利”。[8]
配偶权的范围到底有多大？我国有台湾学者将婚姻效力细分成身份上之效力及财产上之效力，身份上之效力仅包括夫妻之称姓、贞操义务、同居义务三项。[9]作为《婚姻法》专家起草组的成员，杨大文教授认为配偶权作为一种身份权，主要包括夫妻姓名权、住所决定权、同居权、忠实义务以及财产权利等，忠实义务是配偶权的重要内容之一。[10]作为法官的马强则认为配偶权作为一项基本身份权，应当派生出下列权利和义务：夫妻姓名权、住所决定权、同居义务、贞操忠实义务、日常事务代理权[11]
不同法学家对配偶权范围的理解有所不同，但都毫例外地将同居义务、贞操忠诚义务规定为配偶权的重要内容，而这也是社会学家最忌讳的。人是感情动物，不可能因一纸婚姻出卖一辈子的情感，在《婚姻法》中规定配偶权和夫妻有互相忠实的义务是把人看作物，是立法的倒退，这等于保障了一部分人的人权而去侵犯另一部分人的人权。
四、婚姻法是否规定了配偶权？
鉴于配偶权问题过于敏感，争论也过于激烈，新《婚姻法》好像在回避这个问题。其第46条规定：“有下列情形之一，导致离婚的，无过错方有权请求损害赔偿：”“（一）重婚；（二）有配偶者与他人同居的；（三）实施家庭暴力的；（四）虐待、遗弃家庭成员的。”
婚姻法规定了过错赔偿，这种赔偿是基于夫妻相互享有配偶权建立起来的，还是一般的民事损害赔偿，婚姻法并没有明确，只是说按照精神损害赔偿的有关规定审理。杨立新教授认为，该条文建立了我国婚姻法上的侵害配偶权的离婚过错精神损害赔偿制度，具体侵害配偶权的侵权行为包括实施重婚行为侵害配偶权、有配偶者与他人同居侵害配偶权、实施家庭暴力侵害配偶权、虐待、遗弃侵害配偶权四种。[12]
本人不同意杨立新教授的观点，婚姻法所规定的过错赔偿，其实质应是离婚过程中的离因损害赔偿而不是基于侵害配偶权引起的精神损害赔偿。我国台湾学者认为，关于离婚之损害可分为两种，一种是离因损害，另一种是离婚损害。当夫妻一方的行为构成离婚原因之侵权行为时，他方可请求因侵权行为所生之损害赔偿。例如因杀害而侵害对方之生命、身体或人格，或因重婚、通奸等都属于离因损害。而离婚损害与离因损害不同，不具有侵权行为之要件，而离婚本身即为构成损害赔偿之直接原因。例如由于夫妻一方被判处三年以上徒刑或虐待他方配偶之直系尊亲属而离婚时，对他方配偶不构成侵权行为，但他方配偶仍得请求损害赔偿。[13]
　　离因损害精神赔偿与离婚精神损害赔偿有着明显的区别。首先，两者构成要件不同。离因损害精神赔偿，其实质是引起离婚的原因，如虐待、遗弃、不贞等行为构成侵权行为，足以降低社会对受害方已有的评价，侵害了受害方对正常结婚生活的期待感，导致其对将来生活的不安，以及因离婚而丧失对子女的日常监护与共同生活而遭受的感情痛苦等，因而由实施离婚的侵权行为人支付精神损害赔偿金。因而它必须符合侵权行为的构成要件。而离婚损害精神赔偿，并非由于引起离婚发生的原因构成侵权行为产生精神损害，而离婚本身即是精神损害赔偿发生的原因，对这种精神损害，依侵权行为理论解释，在法的构成上，尚属不足，如果解释为救济因离婚所产生的损害而设定的法律保护政策则较为妥当。对这种损害，最早规定的是1907年瑞士民法典。以后，1920年北欧诸国的婚姻法，1931年的台湾民法，1941年的法国民法典等都有规定。如《法国民法典》第216条规定：如离婚的过错全在夫或妻一方，则该方得被判决损害赔偿，以补他方因解除婚姻而遭受的物质和精神损害。《日本民法典》第151条第2款规定：因离婚而导致无责配偶一方的生活有重大损害时，法官可允其向他方要求一定的抚慰金。
其次，法律适用上二者也不相同。离因损害产生的精神损害赔偿，依侵权行为之规定而为请求，属于财产法上之规定；而因离婚损害而生之精神损害赔偿，虽未满足侵权行为之要件，亦得请求赔偿，乃属亲属法上之特殊规定。[14]
我国没有像台湾一样的亲属法，不能直接引用台湾地区离因损害赔偿的概念，是不是没有离因损害赔偿的概念就肯定地说婚姻法第四十六条所规定的过错方赔偿责任就是基于配偶权所产生的精神损害赔偿呢？不是。我国婚姻法在目前还没有明确规定配偶权，第四十六条所规定的过错方承担的损害赔偿不是侵犯配偶权所导致的精神损害赔偿。理由很简单，如果说夫妻一方包二奶、婚外情等破坏婚姻家庭稳定的行为侵犯了另一方的配偶权，为什么现行法律把离婚精神损害赔偿义务人限制为有过错的配偶一方，而不追究第三方的责任呢？按侵权法的一般理论，侵犯妻子配偶权的除了丈夫之外还有“二奶”和“第三者”，她们是共同侵权人，应承担共同侵权人的连带责任。因为在理论上，配偶权的绝对权性质决定了配偶以外的任何人都是配偶权的义务主体，都负有不得侵害配偶权的义务，若第三者侵害了合法婚姻关系中无过错方的配偶权，受害人应有权向其主张损害赔偿。婚姻法严格规定离婚精神损害赔偿义务人为有过错的配偶一方，可见法律排除了这种赔偿是基于配偶权。尽管杨立新教授认为，“在重婚和与他人同居的侵害配偶权的损害赔偿关系中，是完全可以向重婚和同居的对方请求损害赔偿的，因为他们是这一侵权行为的共同加害人，构成共同侵权行为，有责任赔偿受害人的损失[15]但这只是学者一家之言，并不为婚姻法所承认。
五、妻子难以起诉“第三者”
在婚姻法修订之前，不少人就希望通过修订婚姻法来惩治社会上日益严重的婚外情、包二奶、嫖娼、姘居等丑恶现象，婚姻法修订征求意见时，
广东省妇联曾建议，修改后的《婚姻法》要制裁“包二奶”、“第三者”，有过错的男方承担法律责任，故意侵害婚姻家庭及其配偶财产权利的第三者也应当承担法律责任。社会上不少人士也持有相同的观点，认为杜绝这类丑恶现象最终要依靠法律。
婚姻关系不同于其他社会关系，它的建立以感情为基础，它的解除同样依据感情是否破裂，那种以为法律增加一条规定就可以将貌合神离的夫妻捆绑在一起，是十分幼稚和可笑的。正因为如此，修订后的婚姻法增加了对婚姻关系中无过错方的财产保护力度，并未规定夫妻配偶权，更没有规定妻子可以追究第三者的民事赔偿责任，这是现代社会倡导保护人权、个性自由的要求，法律只能规范人们的行为，不可能规范人们的情感。
尽管社会上仍有不少法律界人士在呼吁确立我国的夫妻配偶权，但建立符合我国国情的夫妻配偶权制度不是一朝一夕的事。在婚姻法２００１年４月２８日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议修订之后，最高法院于２００１年１２月２４日便及时颁布了关于适用《中华人民共和国婚姻法》若干问题的解释（一），其第二十九条规定：承担婚姻法第四十六条规定的损害赔偿责任的主体，为离婚诉讼当事人中无过错方的配偶。这条司法解释排除了妻子起诉第三者的可能。所以，就目前而言，妻子难以起诉第三者。
有人认为该司法解释的出台对法律规定不明的条文作出了不恰当的限制性解释，制约了离婚损害赔偿制度功效的发挥，导致了我国婚姻法缺乏对第三者破坏他人婚姻家庭关系的法律规定，司法实践中对第三者参与破坏他人家庭的行为明显处罚不力。这种观点看起来有一定的道理，但有一个问题它无法回避，处罚第三者的依据是什么？难道因夫妻而产生的配偶权就如同财产权？具有对世权，具有神圣不可侵犯的性质？要是这样，谁还敢结婚？只要有一方提出离婚另一方很容易找“第三者”提出赔偿，他人的权益又如何保障？
结束语
感情是道德调整范畴而非法律所能规范。况且夫妻关系不是财产所有权关系，不能因为夫妻拿了结婚证就相互是对方的财产。法律不能因为需要保护一部分人的权益就可以牺牲他人的合法权益，所以在婚姻法中不具体明确配偶权是十分明智的选择，在我们看到受伤害的妻子在悲伤流泪之时，不能把愤怒转嫁于第三人，因为离不离婚是夫妻一方的事，第三人充其量是一个诱因。我们不能把夫妻感情破裂的所有责任都强加在第三人身上，并以此要她承担拯救家庭的责任和损害赔偿责任。
妻子不能起诉第三者也许让一部分有些伤心，但法律要保护的是所有人的权益，婚姻法修订充分考虑到这一点，才没有头脑冲动地规定配偶权。这是理性立法的体现，从这点看，这也许是法制的一种进步。
参考书目：
[1]《中国妇女报》，修订婚姻法民意调查，2000年5月27日。
[2]此案的详情，详见2000年4月3日的《法制文萃报》。
[3]李银河、马忆南主编《婚姻法修改论争》第291页，光明日报出版社，1999年11月版。
[4]李银河、马忆南主编《婚姻法修改论争》第274页，光明日报出版社，1999年11月版。
[5]李银河、马忆南主编《婚姻法修改论争》第287页。第259页。第290页，光明日报出版社，1999年11月版。
[6]《谁该来干涉婚外性关系》，新民周刊：2001年5月03日。
[7]戴维·M·沃克，牛津法律大辞典第199页，北京，光明日报出版社，1988版。
建设部


关于印发《建设部破坏性地震应急预案》的通知



建抗[2002]112号

各省、自治区建设厅，直辖市建委，计划单列市建委（建设局），新疆生产建设兵团建设局，部机关各有关单位：

　　根据《国务院办公厅关于进一步规范地震震情灾情信息报送和新闻报道的通知》（国办函[2002]13号）精神和我部的司局调整情况，《建设部破坏性地震应急预案》做了局部修订。现将修订后的《建设部破坏性地震应急预案》印发给你们，请遵照执行。原建抗[2001]147号关于印发《建设部破坏性地震应急预案的通知》同时废止。

中华人民共和国建设部
二○○二年五月十三日


建设部破坏性地震应急预案

（二○○二年五月十三日修订）

　　为按照国务院的部署做好建设系统的地震应急工作，并在必要时对灾区进行紧急支援，根据《国务院办公厅关于修订印发国家破坏性地震应急预案的通知》（国办发[2000]53号）要求，按照建设行政主管部门的职责，制定本预案。

　　一、建设部地震应急指挥部组成和职责

　　当发生下列情况之一时，建设部地震应急指挥部开始工作，建设部破坏性地震应急预案启动：

　　1．大陆地区有严重破坏性地震的临震预报；

　　2．大陆地区发生造成特大损失的严重破坏性地震；

　　3．北京及其周边地区有破坏性地震的临震预报；

　　4．北京及其周边地区发生严重破坏性地震。

　　（一）建设部地震应急指挥部组成人员

　　指挥长：分管副部长

　　副指挥长：办公厅主任

　　工程质量安全监督与行业发展司司长

　　（抗震办公室主任）

　　成员：综合财务司司长

　　城建司司长

　　住宅与房地产业司司长

　　城乡规划司司长

　　外事司司长

　　机关党委常务副书记

　　离退休干部局局长

　　机关服务中心主任

　　信息中心主任

　　建设报社总编辑

　　工程质量安全监督与行业发展司副司长（抗震办公室副主任）

　　应急预案启动后，指挥部成员未经批准不得离京；指挥部成员未在京或有特殊情况时，由所在单位按职务高低递补。

　　应急指挥部下设办公室，办公室设在建设部办公厅。办公厅主任任应急指挥部办公室主任，抗震办公室主任任应急指挥部办公室副主任。办公室工作人员由办公厅综合处和建设部抗震办公室共同组成。

　　（二）职责范围及分工

　　正副指挥长按照本应急预案规定的职责，负责召集建设部地震应急指挥部会议，根据国务院的指示，部署建设部地震应急工作及国务院或国务院抗震救灾指挥部交办的其他有关工作，参加国务院赴灾区的慰问团或工作组。

　　指挥部成员负责完成指挥部交办的各项任务，保证指挥部指令畅通。

　　建设部有关职能司、局和单位的职责如下：

　　l、办公厅

　　（1）负责保持与国务院或国务院抗震救灾指挥部办事部门的联系，及时了解最新信息，保证正副指挥长及时参加国务院或国务院抗震救灾指挥部的会议；

　　（2）负责安排建设部地震应急指挥部办公地点并通知指挥部成员参加指挥部会议；

　　（3）根据建设部应急指挥部的指示，协调各司局的应急工作，组织建设部系统对地震灾区进行人力、物力支援；

　　（4）审查建设系统有关震情、灾情的信息报道稿件，编发建设系统抗震防灾、救灾的情况简报；

　　（5）指导各地利用城建档案，为灾区或临震区的抗震防灾、救灾和恢复重建工作提供基础性资料；

　　（6）负责应急状态下建设部机关的机要保密和保卫工作。

　　2、工程质量安全监督与行业发展司、抗震办公室

　　（1）负责派人参加国务院抗震救灾指挥部相关小组的工作，协助办公厅完成建设部地震应急指挥部的有关联络工作；

　　（2）了解地震灾情，草拟报送中央办公厅、国务院办公厅的地震灾情信息（不包含具体的经济损失数额）；

　　（3）起草抗震防灾、救灾工作的有关技术性文件，对建设部地震应急工作提出技术性建议；

　　（4）根据建设部应急指挥部的指示，组织地震工程专家成立工程抗震指导小组赴临震区或灾区指导当地的工程抗震工作；

　　（5）负责组织地震工程专家成立工程震害考察小组赴地震灾区进行工程震害调查；

　　（6）指导灾区或临震区的地方建设行政主管部门组织勘察、设计、施工力量开展建筑物及其附属设施的抢险排险、应急检修、应急加固、抗震鉴定、快速修复和恢复重建，以及临震加固设计、施工和危房拆除、临时建筑搭建等工作；

　　（7）指导地方建设行政主管部门对严重违反建设程序和工程建设强制性标准，造成建筑物及其附属设施和市政基础设施在地震中倒塌或严重破坏的工程质量责任进行调查和处理。

　　（8）根据应急指挥部的指示，组织勘察、设计、施工力量对灾区或临震区进行对口技术支援。

　　3、综合财务司

　　（l）根据应急指挥部的指示，负责建设部机关及直属单位地震损失、灾区城建系统震害损失、灾区住宅房屋和其他工业与民用建筑震害损失的汇总上报（不包含具体的经济损失数额）和救灾资金的申请工作；

　　（2）根据应急指挥部的指示，负责建设系统防灾、救灾资金的应急拨款工作。

　　4、城建司

　　（1）指导灾区或临震区城建系统开展市政基础设施的应急检修、应急加固、抢险、排险、快速修复和恢复重建等工作；

　　（2）根据应急指挥部的指示，组织城建力量对灾区或临震区进行对口技术支援；

　　（3）负责核实地方上报的灾区城建系统震害情况。

　　5、住宅与房地产业司

　　（1）指导灾区房地产管理系统开展房屋的应急检修、应急加固、抢险、排险、修复维护等工作；

　　（2）根据应急指挥部的指示，组织房地产管理系统对灾区进行对口技术支援；

　　（3）负责核实地方上报的灾区住宅房屋的震害情况。

　　6、城乡规划司

　　（1）指导灾区城市、村镇重建规划工作；

　　（2）根据应急指挥部的指示，组织规划力量对灾区进行对口技术支援；

　　7、外事司

　　（1）根据外交部有关规定，负责或协助外交部门开展对我部邀请的、在有临震预报地区或地震灾区访问或工作的外宾的联络、安置、疏散、事故处理等工作。

　　（2）根据外交部有关规定和工作需要，负责对国外震害调查工作组或地震工程专家的邀请和接待，以及与地震灾害有关的涉外事项的处理等工作。

　　（3）根据外交部有关规定，负责我部抗震救灾工作的对外宣传。

　　8、机关党委

　　（1）根据应急指挥部的指示，对建设部机关党员干部和广大群众就地震应急形势和相应的地震应急措施等做宣传、动员、解释等工作；

　　（2）根据需要动员机关党员干部和广大群众积极自救、互救、支援灾区等。

　　9、离退休干部局

　　根据应急指挥部的统一部署，负责本地地震应急期间建设部机关老干部的安置、安抚工作。

　　10、机关服务中心

　　（1）负责组织队伍或协助专门的救灾队伍开展建设部机关生命线工程、房产和其它物业的抢险、排险、检修、应急维护加固等工作；

　　（2）负责建设部机关地震损失的统计工作；

　　（3）负责与国务院机关事务管理局及北京市有关部门联络，并完成其交办的任务；

　　（4）根据应急指挥部的指示，负责建设部机关临时建筑搭建安排等应急工作；

　　（5）根据应急指挥部的指示，负责建设部机关对地震灾区物力支援的实施工作。

　　11、信息中心

　　负责提出建设系统通讯保障的应急预案，并负责应急期间建设部机关通讯系统的日常维护、快速修复等工作。

　　12、建设报社

　　在办公厅指导下，开展地震灾区工程震害报道和建设系统抗震救灾的宣传报道工作。

　　二、建立城市基础设施和重要房屋建筑数据库

　　（一）100万人口以上的城市应建立城市基础设施、重要房屋建筑和采用抗震新技术建筑物的数据库，内容包括：城市基础设施、重要房屋建筑和采用抗震新技术建筑物的分布、规模和设计、建造、使用概况等。100万人口以下、50万人口以上的城市，可参照此要求建立城市基础设施、重要房屋建筑和采用抗震新技术建筑物的数据库。

　　（二）省、自治区建设行政主管部门和直辖市建设、规划、市政主管部门组织建设系统结合《城市抗震防灾规划》的编制和修订，建立、健全数据库，并可进入网络查询，以便在地震应急期间进行组织、协调工作。

　　（三）基础设施系指电力、供水、排水、燃气、热力、供油系统以及通信、交通等城市公用设施。重要房屋建筑系指：《建筑抗震设防分类标准》中所列的甲、乙类建筑，指挥机关、学校、科研基地、金融中心的建筑等。

　　三、城市基础设施和重要房屋建筑的实时监控、临震加固与抢险

　　（一）在已有城市基础设施和重要房屋建筑数据库的基础上，结合《城市抗震防灾规划》的编制和修订，对城市重要基础设施和重要房屋建筑，按设防烈度和罕遇地震两种情况逐个进行震害预测。

　　（二）根据震害预测结果制定《城市重要基础设施和重要房屋建筑实时监控、临震加断措施与抢险方案》，并纳入《城市抗震防灾规划》。

　　（三）有临震预报时，按照《城市重要基础设施和重要房屋建筑实时监控、临震加固措施与抢险方案》，加强实时监控，实施临震加固，以防御和减轻可能发生的震害损失。

　　（四）破坏性地震发生后，迅速组织力量对城市重要基础设施和重要房屋建筑进行检查，发现险情，立即制定技术措施，实施抢险方案，以避免灾害的进一步发生和扩大。

　　（五）省、自治区、直辖市建设行政主管部门负责组织制定《城市重要基础设施和重要房屋建筑实时监控、临震加固与抢险方案》，灾区各级人民政府负责《城市重要基础设施和重要房屋建筑实时监控、临震加固与抢险方案》的实施。

　　四、城市基础设施和房屋建筑的应急恢复

　　（一）结合《城市抗震防灾规划》的编制和修订，按设防烈度和罕遇地震两种情况对城市各个区域的基础设施和群体房屋建筑进行震害预测。

　　（二）根据震害预测，就设防烈度和罕遇地震两种情况，在震前制定《城市基础设施和房屋建筑应急恢复方案》，并纳入《城市抗震防灾规划》。

　　（三）震后组织震害调查，根据震害调查和《城市基础设施和房屋建筑应急恢复方案》，组织专家组对受到破坏的城市基础设施和房屋建筑进行技术鉴定，制定技术措施，实施应急恢复方案，保障城市功能尽快恢复正常。

　　（四）省、自治区、直辖市建设行政主管部门负责组织制定《城市基础设施和房屋建筑应急恢复方案》，灾区各级人民政府负责《城市基础设施和房屋建筑应急恢复方案》的实施。

　　五、城市基础设施和房屋建筑的震害调查

　　（一）城市基础设施和房屋建筑的震害调查工作根据灾情确定。一般破坏性地震发生后，地、市建设行政主管部门负责在本行政区域组织实施；严重破坏性地震发生后，省、自治区、直辖市建设行政主管部门负责在本行政区域组织实施，建设部根据灾情组织、协调有关部门和单位进行支援；造成特大损失的破坏性地震发生后，建设部协调组织实施。

　　（二）城市基础设施和房屋建筑的震害按《建筑地震破坏等级划分标准》确定。震害调查应对重要基础设施和房屋建筑逐个确定类别，并贴上标志，红色为危险，绿色为可继续使用。

　　（三）对各类房屋建筑，特别是采用抗震新技术的建筑物要认真分析震害原因，为制订、修订工程建设标准积累数据。

　　六、疏散通道、避震场地和简易住房

　　（一）根据城市居民分布情况，在震前制定《城市疏散通道和避震场地安排》，并纳入《城市抗震防灾规划》。大城市的疏散通道安排可适当考虑提高部分城市桥梁的抗震设防标准；大城市的避震场地安排除考虑室外空旷场地外，还应考虑利用现有的人防工程和其他抗震能力较强的工程，并可考虑适当提高部分城市公共建筑的抗震设防标准，作为避震建筑。

　　（二）根据震情需要和《城市疏散通道和避震场地安排》，灾区各级人民政府负责组织居民避震疏散。

　　（三）在破坏性地震发生后，省、自治区建设行政主管部门、直辖市建设、规划主管部门负责灾民简易住房建设的技术指导等工作，包括：（1）选择安全适用的建设场地；（2）因地制宜，制订并提供灾民简易住房建设的方案及技术措施；（3）组织有关工程技术人员为灾民简易住房的建设提供技术指导。

　　七、地震灾区的恢复重建

　　（一）地震灾区恢复重建计划由省（自治区）建设行政主管部门、城市规划行政主管部门负责组织有关部门制订，其内容应包括：（1）灾情及灾区概况；（2）恢复重建方针和原则；（3）整个城市及各主要受灾系统的恢复重建规划方案；（4）恢复重建技术管理要求；（5）恢复重建规划方案的实施步骤及对策；（6）恢复重建资金筹集及安排。

　　（二）地震灾区恢复重建计划制订要求：（1）根据灾区情况和恢复重建资金规模，按照“一次规划、分期实施、突出重点、先急后缓，实事求是、自下而上”的原则，分系统编制后，由当地人民政府统一协调；（2）在认真进行房屋震害鉴定的基础上，明确建设项目是属于修复加固、原样恢复，或是拆除重建等建设内容；（3）恢复重建计划建设项目的标准规模应与恢复重建资金相适应，严格控制政府投资的恢复重建工程的标准和规模。

　　（三）地震灾区恢复重建计划制订完成后，建设行政主管部门要制订相应的行政管理工作规定，以确保恢复重建计划顺利实施。

　　（四）地震灾区恢复重建计划中的城市恢复重建规划方案应在城市总体规划的指导下，在各主要受灾系统的恢复重建规划方案的基础上编制。当城市恢复重建规划方案与原城市总体规划有出入时，应由各级城市规划行政主管部门组织论证，并报经上一级人民政府批准后，再纳入地震灾区恢复重建计划统一实施，并作为今后修订城市总体规划的依据。

　　（五）地震灾区恢复重建计划中集镇以上城镇的易地重建规划方案应经各有关方面充分论证，并按国家有关规定，报请省级以上人民政府批准后实施。

　　八、次生灾害的防御

　　（二）结合《城市抗震防灾规划》的编制和修订，调查了解地震区建设系统次生灾害源的分布（地区和设施）及其后果的严重程度，并建立档案。

　　（二）建立次生灾害监视和控制系统。

　　（三）编制《次生灾害防御预案》，包括防止灾害扩展、减轻或消除污染危害以及其他紧急防护措施等，并纳入《城市抗震防灾规划》。

　　（四）省、自治区、直辖市建设行政主管部门负责并组织编制《次生灾害防御预案》，灾区各级人民政府负责组织有关单位实施。

　　九、其他事项

　　可能发生破坏性地震地区的省、自治区、直辖市建设行政主管部门应参照本预案，从实际情况出发，制订应急预案。